Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2012 г. N 04АП-885/12

г. Чита

5 апреля 2012 г.

Дело N А19-5131/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 3 апреля 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 5 апреля 2012 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Н. М. Паньковой, Е. В. Желтоухова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Е.С. Сюхунбин,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 января 2012 года по делу N А19-5131/2011, по заявлению областного государственного учреждения Эхирит-Булагатская станция по борьбе с болезнями животных (ИНН 8506009010, ОГРН 1048500606923, место нахождения: 669001, поселок городского типа Усть-Ордынский, ул. Ровинского, д.19) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ИНН 3811020966, ОГРН 1033801033155, место нахождения: 664025, г. Иркутск, ул. Российская, 17) о признании незаконными решения и предписания, с привлечением к участию в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области (ИНН 3811087738, ОГРН 1053811066308, место нахождения: 664003, г. Иркутск, ул. Карла Маркса, д. 8), закрытого акционерного общества "Усть-Ордынский мясокомбинат" (ИНН 8506008827, ОГРН 1048500605340, место нахождения: 669001, Эхирит-Булагатский район, Усть-Ордынский пгт, ул. 50 лет Октября, 47),

(суд первой инстанции судья Мусихина Т.Ю.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился,

от заинтересованного лица: не явился,

от третьих лиц:

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области: не явился,

Закрытого акционерного общества "Усть-Ордынский мясокомбинат": не явился,

установил:

Областное государственное учреждение Эхирит-Булагатская станция по борьбе с болезнями животных (далее - заявитель, Учреждение, ОГУ Эхирит-Булагатская СББЖ) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения от 31.01.2011 N 50 и предписания от 31.01.2011 N 22, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - ответчик, УФАС по ИО, антимонопольный орган, Управление).

Решением суда первой инстанции от 20.01.2012 г заявленные требования удовлетворены - решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 31.01.2011 N 50 и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 31.01.2011 N 22 признаны незаконными как не соответствующие Федеральному закону от 02.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Суд первой инстанции пришел к выводу пришел к выводу о несоответствии оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС по ИО обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Управления поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции, указывая на незаконность и необоснованность решения суда первой инстанции в связи с неправильным применением норм материального права.

Антимонопольный орган считая, что с момента вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление от 14.12.2009 N 1009) продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, пищевые продукты животного происхождения промышленного изготовления не являются объектами государственного ветеринарного надзора и не подлежат нормативно-правовому регулированию Минсельхозом России, поэтому приказ последнего от 16.11.2006 N 422 должен применяться в части, не противоречащей указанному постановлению. Осуществление ОГУ Эхирит-Булагатской СББЖ выдачи ветеринарных сопроводительных документов может привести к ограничению конкуренции на рынке реализации указанной продукции.

Роспотребнадзор в отзыве на апелляционную жалобу Управления с указанными в ней доводами не согласился, указав их необоснованность, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Заявитель и третье лицо - ЗАО "Усть-Ордынский мясокомбинат" отзыв на апелляционные жалобы не представили.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст.ст. 122, 123 АПК РФ. Заинтересованное лицо и третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили. В соответствии с п. 2 ст. 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав доводы представителя заявителя, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФАС от 28 октября 2010 года N 611 в отношении ОГУ Эхирит-Булагатской СББЖ возбуждено дело N 611 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т. 1, л.д. 87).

Решением Комиссии УФАС по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства от 31 января 2011 года N 50 учреждение ветеринарии признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (т.1 л.д. 51).

Нарушение выразилось в осуществлении государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке (продовольственное сырье животного происхождения и пищевые продукты животного происхождения, изготовленные промышленным способом) и выдаче ветеринарных сопроводительных документов на такую продукцию, что создает необоснованное препятствование осуществлению хозяйствующими субъектами, в том числе путем установленных не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам на рынке реализации указанной продукции.

На основании названного решения Эхирит-Булагатской СББЖ выдано предписание от 31 января 2011 года N 22, в соответствии с которым предписано в срок до 1 марта 2011 года прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно: прекратить осуществление государственного ветеринарного надзора в отношении продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке и пищевых продуктов животного происхождения, изготовленных промышленным способом, и прекратить выдачу ветеринарных сопроводительных документов на продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке и пищевые продукты животного происхождения, изготовленные промышленным способом (т. 1, л.д. 30).

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов организациями или органами, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, обладающих теми или иными властными полномочиями, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

На обязанность антимонопольного органа доказывать в арбитражном суде факт нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции указано в статьях 65, 189 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в разъяснениях, содержащихся в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 мая 2011 года N 13371/10.

В решении от 31 января 2011 года N 50 антимонопольный орган, ссылаясь на пункт 1 Постановления от 14.12.2009 N 1009, указал, что продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, а также пищевые продукты животного и растительного происхождения промышленного изготовления, не являются объектами государственного ветеринарного надзора.

Сделав вывод о том, что действующим законодательством не предусмотрена выдача ветеринарных сопроводительных документов (ветеринарных свидетельств и справок) на указанные продовольственное сырье и пищевые продукты, а также осуществление в отношении такого сырья и пищевых продуктов государственного ветеринарного надзора, антимонопольный орган признал действия ОГУ Эхирит-Булагатской СББЖ по выдаче после 26 декабря 2009 года ветеринарных сопроводительных документов (в том числе по договору с ЗАО "Усть-Ордынский мясокомбинат" N 09-08 от 10 марта 2009 года) нарушением требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, к необоснованному препятствованию деятельности учреждением ветеринарии, УФАС относит выдачу ветеринарных сопроводительных документов хозяйствующим субъектам, изготавливающим или реализующим готовую продукцию животного происхождения (прошедшую промышленную или тепловую обработку).

Судом первой инстанции обоснованно учтено, что областные государственные учреждения ветеринарии (станции по борьбе с болезнями животных), входящие в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, на основании взаимосвязанных положений статей 1, 5, 8 и 15 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" и пунктов 1, 2 Положения от государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706, осуществляют не только государственный ветеринарный надзор, но и вправе оказывать ветеринарные услуги.

Согласно пункту 2 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898, к платным ветеринарным услугам относится, в частности, оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарные проходные свидетельства, сертификаты, справки, паспорта, регистрационные удостоверения и др.).

Пунктом 2.7 Перечня платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Минсельхозом России 20.01.1992 N 2-27-145, выдача ветеринарных документов (ветеринарные свидетельства, справки, паспорта и регистрационные удостоверения) отнесена к ветеринарным услугам.

Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов утверждены приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422).

Согласно пункту 1.1 Правил N 422 они являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.3 Правил N 422 все грузы, перечисленные в Приложении N 19 к этим Правилам, в том числе мясные продукты, мясо птицы и продукты их переработки (пункты 2.1 и 2.4) должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города).

На основании пункта 10 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898, платные ветеринарные услуги оказываются исполнителем на основе заключения договора, оформления абонементного обслуживания или выдачи жетона, талона, кассового чека, квитанции или других документов установленного образца.

Из приведенных норм права следует, что выдача ветеринарных сопроводительных документов относится к платным ветеринарным услугам (а не только к государственному ветеринарному надзору, как считает антимонопольный орган) и осуществляется на основании договора, то есть на добровольных началах.

В обоснование своей позиции о нарушении учреждением ветеринарии требований пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в оспариваемом решении указал также, что груз без ветеринарных сопроводительных документов не подлежит приему для переработки и реализации, но принимается для изолированного хранения до предъявления ветеринарных сопроводительных документов.

Однако подобное требование установлено пунктом 3.5 Правил N 422, то есть нормативным правовым актом, и применяется вне зависимости от совершения или несовершения Эхирит-Булагатской СББЖ действий по выдаче ветеринарных сопроводительных документов. Иными словами, даже если учреждение ветеринарии и не будет оказывать услуги по выдаче ветеринарных сопроводительных документов (то есть исполнит предписание антимонопольного органа), хозяйствующие субъекты все равно будут обязаны соблюдать указанное требование при осуществлении деятельности, связанной с оборотом продовольственного сырья животного происхождения и пищевых продуктов.

Равным образом, необоснованным является и довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Эхирит-Булагатской СББЖ осуществляет действия по включению в перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке, и пищевых продуктов животного происхождения.

Как уже отмечалось выше, перечень грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, нормативно установлен в Приложении N 19 к Правилам N 422, которое является обязательным для учреждения ветеринарии.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции считает, что само по себе оформление Эхирит-Булагатской СББЖ ветеринарных сопроводительных документов не может препятствовать предпринимательской деятельности и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения.

Из материалов дела, в том числе из апелляционной жалобы, следует, что единственным правовым основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемых решения и предписания послужило Постановление от 14.12.2009 N 1009, разграничивающее нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и организацию такого контроля между Минздравсоцразвития России и Роспотребнадзором, определив круг их вопросов в подпункте "а" пункта 1, и Минсельхозом России и Россельхознадзором, закрепив за ними ветеринарный надзор только за продовольственным сырьем животного происхождения, не подвергшимся промышленной или тепловой обработке (подпункт "б" пункта 1).

Однако в связи с принятием Постановления от 14.12.2009 N 1009 соответствующие изменения в порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, в том числе в Правила N 422, до настоящего времени не внесены.

При этом внесенные приказом Минсельхоза России от 19.03.2010 N 84 "О внесении изменений в приказ Минсельхоза России от 16 ноября 2006 г. N 422" (зарегистрирован в Минюсте России 13 апреля 2010 года N 16875) изменения коснулись только сроков выдачи ветеринарных сопроводительных документов (пункт 2.7) и сроков действия ветеринарных свидетельств и справок (пункт 3.8).

Кроме того, Постановлением от 14.12.2009 N 1009 Роспотребнадзору и Россельхознадзору предписано организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Минздравсоцразвития и Минсельхоза России, изданными в рамках установленных полномочий.

Поскольку до настоящего времени приведенные положения перечисленными ведомствами не реализованы, Минздравсоцразвития и Минсельхозом России нормативные правовые акты не приведены в соответствие с Постановлением от 14.12.2009 N 1009, суд апелляционной инстанции считает, что Эхирит-Булагатская СББЖ не препятствовала деятельности хозяйствующих субъектов на рынке продовольственного сырья (продукции) животного происхождения, действовала в соответствии с требованиями законодательства в области ветеринарии и об обороте пищевых продуктов, а потому не допускала нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Изложенное соответствует позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2010 года N ВАС-14163/10 и в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 08.12.2011 г. по делу NА19-5130/2011.

С учетом всего вышеизложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного Иркутской области от 20 января 2012 года по делу N А19-5131/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 20 января 2012 года по делу N А19-5131/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Г.Г. Ячменёв Е. В. Желтоухов