Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2013 г. N 18АП-1072/13

г. Челябинск

06 марта 2013 г.

Дело N А76-13887/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 октября 2012 г. по делу N А76-13887/2012 (судья Мрез И.В.).

В заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Челябинское авиапредприятие" - Смолянинова Н.В. (доверенность от 07.03.2012 N 44);

Главного управления МЧС России по Челябинской области - Лукьянова Е.В. (доверенность от 20.12.2010 N 6577).

Открытое акционерное общество "Челябинское авиапредприятие" (далее - заявитель, ОАО "Челябинское авиапредприятие", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по Челябинской области) о признании недействительным предписания от 25.06.2012 N 89/4/1-3.

Определением суда первой инстанции от 27.07.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное казенное учреждение "Челябинская городская служба спасения" (далее - МКУ "Челябинская городская служба спасения", третье лицо).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 22.10.2012 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил предписание от 25.06.2012 N 89/4/1-3, вынесенное заместителем начальника ГУ МЧС России по Челябинской области Малюгиным Е.А.

В апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Челябинской области просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что согласно Положению "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2004 N 794 подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят работники организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций путем повышения квалификации в учебных заведениях МЧС России. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610 установлено понятие и состав переподготовки и повышения квалификации. Приказом МЧС России от 19.01.2004 N 19 утвержден перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку и повышение квалификации, среди которых указаны члены комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, специалисты дежурно-диспетчерских служб организаций, что соответствует требованиям Положения "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547.

Приказом N 98 "О создании объектового звена единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и системы гражданской обороны (ГО)" от 03.03.2011 в ОАО "Челябинское авиапредприятие" создана комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности предприятия (далее - КЧС), и утвержден ее составТаким образом, члены КЧС и специалисты диспетчерской службы общества должны проходить обучение путем повышения квалификации в объеме не менее 72 часов.

Согласно Приказу от 23.12.2005 N 999 "Об утверждении порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников. Подготовка нештатных аварийно-спасательных формирований и служб организуется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны". Примерная программа обучения различных групп населения в области безопасности жизнедеятельности N 1-4-54-370-14 от 28.03.2006 содержит таблицу рекомендуемых тем и количества часов обучения руководителей нештатных аварийно-спасательных формирований при очно-заочной или очной формам обучения - 36 часов, что противоречит вышеуказанным нормам. Следует руководствоваться Постановлением Правительства Российской Федерации N 841, так как оно имеет высшую юридическую силу по отношению к примерной программе, которая носит рекомендательный характер. Следовательно, специалисты нештатных аварийно-спасательных формирований должны проходить обучение (повышение квалификации) в объеме не менее 72 часов.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание третье лицо МКУ "Челябинская городская служба спасения" не явилось, направило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица, с учетом заявленного ходатайства в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителя третьего лица.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель заявителя против доводов апелляционной жалобы возражал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ОАО "Челябинское авиапредприятие" зарегистрировано в качестве юридического лица Администрацией Металлургического района г. Челябинска, основной государственный регистрационный номер 1027402816671 (т.1, л.д. 9-11, 17) и осуществляет свою деятельность на основании устава (т.1, л.д. 12-16).

На основании распоряжения от 17.05.2012 N 89/4 ГУ МЧС России по Челябинской области в отношении ОАО "Челябинское авиапредприятие" в период с 04.06.2012 по 02.07.2012 проведена внеплановая выездная проверка на предмет исполнения ранее выданного предписания от 23.06.2011 N 65/4/1-6 по устранению нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе проверки ГУ МЧС России по Челябинской области установлены следующие нарушения предписания от 23.06.2011 N 65/4/1-6:

- члены комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧС) общества Чепасов Т.Н., Мазурина Н.Я., Носов В.А., Котлованов В.М., Поплавский Н.П., Чеканов Е.Н., Сунегин В.Д., Кошкин В.Г., Новиков А.Л., Мотовилова О.В., Коняшов В.Н., Машкин С.М;

- специалисты диспетчерской службы общества Романенко И.Н., Маркушев А.И., Майлован А.И., Меньшиков М.В., Пашнин В.М., Замурий А.А., Титов М.Г., Колганова Т.В., Новиков С.В., Юркова Н.В.;

- руководители нештатных аварийно-спасательных формирований общества Мельников А.И., Мокшанцев А.Ю., Кукарека А.В., Усов Е.П., Чугунов А.В., прошли обучение по программе повышения квалификации 36 часов.

По результатам проверки составлен акт от 25.06.2012 N 89/4 (т.1, л.д. 70-72), обществу выдано предписание от 25.06.2012 N 89/4/1-3 по устранению нарушений требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (т.1, л.д. 76-77).

Полагая, что предписание нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ОАО "Челябинское авиапредприятие" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности требований предписания.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом Российской Федерации от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

В пункте "в" статьи 14 Федерального закона N 68-ФЗ установлены обязанности организаций обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществлять обучение работников организаций способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях.

Согласно Положению "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2004 N 794 подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят работники организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций путем повышения квалификации в учебных заведениях МЧС России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Постановление Правительства N547) утверждено Положение о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Данное Положение определяет группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее именуются - чрезвычайные ситуации), а также основные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях (пункт 1).

Согласно пункту 2 указанного Положения подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят в числе других: д) работники федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченные решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенные в состав органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее именуются - уполномоченные работники); е) председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (далее именуются - председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям).

В соответствии с пунктом 13 Положения Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий:

а) осуществляет координацию, методическое руководство и контроль за подготовкой населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

б) определяет перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку или повышение квалификации в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях повышения квалификации федеральных органов исполнительной власти и организаций, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований;

в) разрабатывает и утверждает примерные программы обучения в учебных заведениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований, а также работающего населения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841 (далее - Постановление Правительства N 841) утверждено Положение об организации обучения населения в области гражданской обороны.

Данное Положение, разработано в соответствии с Федеральным законом "О гражданской обороне", определяет основные задачи обучения населения в области гражданской обороны, соответствующие функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, а также формы обучения.

Согласно пункту 3 указанного Положения лица, подлежащие обучению, подразделяются на следующие группы:

а) руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главы муниципальных образований, главы местных администраций и руководители организаций (далее именуются - руководители);

б) должностные лица гражданской обороны, руководители и работники органов, осуществляющих управление гражданской обороной (далее именуются - должностные лица и работники гражданской обороны), преподаватели курса "Основы безопасности жизнедеятельности" и дисциплины "Безопасность жизнедеятельности" учреждений общего и профессионального образования;

в) личный состав формирований и служб;

г) работающее население;

д) обучающиеся образовательных учреждений, за исключением дошкольных образовательных учреждений и образовательных учреждений дополнительного образования детей (далее именуются - обучающиеся);

е) неработающее население.

Обучение населения в области гражданской обороны в образовательных учреждениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учебно-методических центрах или иных образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, а также на курсах гражданской обороны и в организациях по месту работы граждан осуществляется по программам, разрабатываемым образовательными учреждениями и организациями на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Приказом МЧС России от 19.01.2004 N 19 утвержден перечень уполномоченных работников, проходящих переподготовку и повышение квалификации, среди которых указаны члены комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, специалисты дежурно-диспетчерских служб организаций, что соответствует требованиям Положения "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 547.

Согласно Приказу МЧС России от 23.12.2005 N 999 "Об утверждении порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований" нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников. Подготовка нештатных аварийно-спасательных формирований и служб организуется в соответствии с Постановлением Правительства N 841 "Об утверждении Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны".

Приказом от 03.03.2011 N 98 "О создании объектового звена единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и системы гражданской обороны (ГО)" в ОАО "Челябинское авиапредприятие" создана комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности предприятия (КЧС), и утвержден ее состав.

Также в обществе созданы нештатные аварийно-спасательные формирования общества.

Примерной программой обучения различных групп населения в области безопасности жизнедеятельности, утвержденной Министром МЧС России 28.03.2006 N 1-4-54-370-14, примерной программой обучения различных групп населения Челябинской области в области безопасности жизнедеятельности, утвержденной Министром радиационной и экологической безопасности Челябинской области 20.01.2008, рабочей программой обучения должностных лиц и специалистов гражданской обороны, утвержденной первым заместителем Главы города Челябинска, для данных категорий лиц предусмотрено 36 часовое обучение (т.1, л.д. 55-57, 58-60, 61-64).

На основании указанного суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии у общества обязанности обеспечивать повышение квалификации выше указанных работников по программе обучения не менее 72-часов в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 N 610 (далее - Постановление Правительства N 610).

Пунктом 7 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного Постановлением Правительства N 610 установлено понятие и состав переподготовки и повышения квалификации.

Повышение квалификации включает в себя следующие виды обучения:

- краткосрочное (не менее 72 часов) тематическое обучение по вопросам конкретного производства, которое проводится по месту основной работы специалистов и заканчивается сдачей соответствующего экзамена, зачета или защитой реферата;

- тематические и проблемные семинары (от 72 часов до 100 часов) по научно-техническим, технологическим, социально-экономическим и другим проблемам, возникающим на уровне отрасли, региона, предприятия (объединения), организации или учреждения;

- длительное (свыше 100 часов) обучение специалистов в образовательном учреждении повышения квалификации для углубленного изучения актуальных проблем науки, техники, технологии, социально-экономических и других проблем по профилю профессиональной деятельности.

Между тем, действие требований указанного Постановления Правительства N 610 нельзя отнести к рассматриваемой ситуации, так как Постановлениями Правительства N 547 и N 841, принятыми позже Постановления N 610, прямо установлено, что обучение осуществляется по программам, разрабатываемым образовательными учреждениями и организациями на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Таким образом, обязательные требования оспариваемого предписания не соответствуют действующему законодательству и нарушают права и законные интересы общества, устанавливая для него дополнительную обязанность по проведению обучения (повышение квалификации) работников.

В силу статьей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным предписания государственного органа необходима совокупность двух условий: его несоответствия закону и иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В нарушение указанной нормы ГУ МЧС России по Челябинской области не представило доказательств законности предписания от 25.06.2012 N 89/4/1-3.

Поскольку оспариваемое предписание не соответствует требованиям законодательства, нарушает права и законные интересы заявителя, незаконно возлагает на общество обязанность по исполнению обязательных требований, содержащихся в предписании, суд первой инстанции обоснованно признал указанное предписание недействительным.

Доводы ГУ МЧС по Челябинской области судом апелляционной инстанции отклоняется как основанные на ошибочном толковании норм права.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заинтересованным лицом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ГУ МЧС России по Челябинской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22 октября 2012 г. по делу N А76-13887/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

В.Ю. Костин М.Б. Малышев