Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов (О.А. Еремина, "Закон", N 1, январь 2008 г.)

Особенности рассмотрения дел об оспаривании
нормативных правовых актов

Судебный контроль, осуществляемый в сфере нормотворчества, является практической реализацией конституционной обязанности государства гарантировать эффективную защиту прав граждан. Оценивая в ходе осуществления своей деятельности нормативные правовые акты, суды противопоставляют государственной власти власть личности, представленную правами человека и интересами общества. Этим обусловлена особая роль судебных органов в публично-властном механизме правового государства.

Всего арбитражными судами Российской Федерации в 2006 г. рассмотрено 1028 дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых различными органами и должностными лицами. Этот показатель по сравнению с прошлыми периодами несколько увеличился: 2005 г. - 903 дела, 2004 г. - 929 дел, 2003 г. - 971 дело*(1). Как показывает практика, бoльшая доля оспариваемых в арбитражных судах нормативных правовых актов приходится на акты, издаваемые органами и должностными лицами местного самоуправления.

Судебный нормоконтроль осуществляется в соответствии с общими принципами правосудия (независимость, законность, непосредственность, гласность, состязательность и пр.) и подчинен цели защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов характеризуется особым порядком, что связано со спецификой предмета судебного разбирательства.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Некоторые вопросы рассмотрения дел этой категории разъяснены в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.08.2004 N 80*(2).

Дела о нормоконтроле носят исключительно публично-правовой характер. Предметом судебного разбирательства является правовой конфликт в сфере нормотворчества, отсутствует спор о субъективных правах и обязанностях.

В отношении нормативных правовых актов действует презумпция законности, в связи с этим применение обеспечительных мер в процессе дела об оспаривании нормативного акта невозможно.

Имеются также особенности в применении таких процессуальных институтов, как отказ от заявленных требований и признание требований. Заявление подобных ходатайств не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу (ч. 8 ст. 194 АПК РФ).

Распределение бремени доказывания аналогично его распределению в других делах, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений: обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или должностного лица, принявших оспариваемый акт, возлагается на эти орган или должностное лицо (ч. 6 ст. 194 Кодекса); на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение данным актом его прав и законных интересов (ч. 1 ст. 192 Кодекса).

Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов суд не связан доводами заявителя и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. В данной норме установлено право суда, не ограничиваясь основаниями, приведенными заявителем для признания нормативного правового акта недействующим, самостоятельно устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о его незаконности.

Однако это не означает, что при рассмотрении дела об оспаривании какой-либо части нормативного правового акта, установив обстоятельства, указывающие на незаконность всего нормативного акта или иных положений акта, суд имеет право выходить за предмет рассмотрения, признавая все незаконные положения недействующими. Указанная норма определяет объем правовой проверки предмета судебного рассмотрения, а не сам предмет судебного рассмотрения.

Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Краснодарского края от 03.06.2006 по делу N А32-19174/2005-22/619-45/1137 суд кассационной инстанции указал на нарушение судом первой инстанции ст. 49 АПК РФ. Предметом спора по делу являлись (с учетом изменений требований) п. 1.1 и 2.2 постановления мэра г. Краснодара от 29.04.1999 N 707 "Об утверждении ставок арендной платы за землю в г. Краснодаре на 1999 год и типовой формы договора аренды земельного участка" и приложение N 1 к нему. При рассмотрении заявления о признании недействующими указанных положений нормативного правового акта судом первой инстанции было установлено, что постановление издано неуполномоченным лицом - мэром города, тогда как установление порядка владения, пользования и распоряжения городской собственностью и земельными участками в границах города относится к полномочиям городской Думы. Решением суда первой инстанции указанное положение мэра города признано недействующим в полном объеме. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26.09.2006 решение суда изменено: признаны недействующими п. 1.1 и 2.2 оспариваемого положения и приложение N 1 к нему, т.е. резолютивная часть решения приведена в соответствие с объемом заявленных требований по делу.

Согласно ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел анализируемой категории суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ч. 4). В этой норме определено содержание проверки нормативного правового акта судом.

В соответствии с ч. 1 ст. 192 Кодекса основанием для обращения в суд является нарушение прав и законных интересов гражданина или организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, обстоятельства, указанные в ч. 4 ст. 194 и ч. 1 ст. 192, входят в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных актов.

Отсутствие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов заявителя или о незаконном возложении на заявителя каких-либо обязанностей либо создающих препятствия для осуществления предпринимательской или иной экономической деятельности, либо их недоказанность является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены документально, конкретный перечень документов формируется исходя из предмета спора: финансовые документы об увеличении затрат, договоры аренды муниципального имущества, налоговые декларации и проч.

Государственное предприятие "Зерноградмежрайводоканал" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими п. 2 и 4 решения Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 21.02.2006 N 2 "О внесении изменений в решение Собрания депутатов Зерноградского городского поселения от 20.12.2005 N 22 "Об утверждении тарифов на жилищно-коммунальные и платные услуги, оказываемые МУП "Зерноградское ПП ЖКХ" и МКП "Служба заказчика" по ЖКУ и утверждении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые населению г. Зернограда на 2006 год"*(3). При рассмотрении дела судом установлено, что оспариваемым решением Собрания депутатов изменены тарифы на услуги предприятия. В соответствии с указанным решением предприятие было обязано произвести перерасчет тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения для населения с 01.01.2006. Однако по договору, заключенному между администрацией городского поселения и ГП "Зерноградмежрайводоканал", разница в тарифах по водоснабжению и водоотведению возмещается и на момент рассмотрения дела заявителю перечислена часть суммы. На основании указанного судом сделан вывод о том, что оспариваемыми пунктами решения Собрания депутатов Зерноградского городского поселения права и законные интересы заявителя в виде незаконного возложения дополнительных финансовых затрат не нарушаются. Решением суда от 12.09.2006 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В случае обращения с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурора заявителем подтверждаются факты нарушения прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 52 Кодекса). Если с заявлением о признании нормативного акта недействующим обратились государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностные лица, то в данном случае подлежит доказыванию нарушение публичных интересов (ст. 53 Кодекса), Отсутствие таких доказательств также является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Хотелось бы обратить внимание на положения ч. 4 ст. 194 АПК РФ, устанавливающей содержание проверки нормативного правового акта судом. Из указанной нормы следует, что арбитражные суды не вправе определять соответствие оспариваемого нормативного акта Конституции РФ, на что неоднократно обращалось внимание арбитражных судов первой инстанции*(4).

Как уже было показано на примере дела N А32-19174/2005-22/619-45/1137, отсутствие полномочий у органа или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим.

Одним из самых сложных в судебно-арбитражной практике является вопрос об установлении правового характера оспариваемого акта. Это связано с отсутствием законодательно закрепленного определения нормативного правового акта и с особенностями процесса нормотворчества на современном этапе: нарушаются правила законодательной техники; отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов; в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера (особенно это характерно для муниципального правотворчества).

При определении правового характера оспариваемого акта суды руководствуются определением нормативного правового акта, предложенным Высшим Арбитражным Судом РФ: "Правовой акт обладает признаками нормативности в случае, если им устанавливаются правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение"*(5). В решении по делу отражаются выводы суда о наличии либо отсутствии признаков нормативности у оспариваемого правового акта*(6).

МУФЗ в сфере ЖКХ обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском о признании недействующим п. 4 постановления главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 N 931 "О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города"*(7). Данное заявление рассмотрено судом в порядке гл. 23 АПК РФ, устанавливающей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Решением суда от 18.02.2005 заявленные требования были удовлетворены.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.06.2005 решение суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение. В постановлении суда кассационной инстанции указано, что суд необоснованно рассмотрел дело по правилам, предусмотренным для дел об оспаривании нормативного правого акта. Оспариваемое постановление главы администрации г. Ростова-на-Дону не имеет признаков нормативного правового акта, оно носит индивидуальный характер и рассчитано на единовременное применение названными в нем лицами.

Практика показывает, что помимо названных обстоятельств в предмет доказывания по делу о нормоконтроле входит установление соблюдения порядка принятия нормативного правового акта, в частности его опубликования.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должен быть указан источник его опубликования. Судами различных округов отсутствие доказательств официального опубликования нормативного правового акта оценивается по-разному. Зачастую такие акты признаются судами недействующими со ссылкой на ст. 15 Конституции Российской Федерации*(8).

В практике некоторых округов суды рассматривают неопубликованный нормативный акт как невступивший в законную силу, в связи с чем признается, что такой акт не может нарушать права и законные интересы заявителя по делу*(9).

Еще один вариант оценки неопубликованного судебного акта можно проиллюстрировать следующим примером. Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.04.2003 отменено решение Арбитражного суда Приморского края об отказе в удовлетворении требований о признании недействующим постановления главы муниципального образования от 06.03.2003 N 145 "Об установлении ставок земельного налога по г. Спасску-Дальнему на 2000 год"*(10). В постановлении кассационного суда указано, что судом первой инстанции рассмотрено в порядке нормоконтроля заявление, не подлежащее рассмотрению. Согласно постановлению кассационной инстанции в соответствии со ст. 192 АПК РФ в качестве предмета оспаривания могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Установленный порядок издания актов предполагает в том числе и обязанность официального опубликования. Оспариваемое постановление главы муниципального образования не было официально опубликовано, в связи с чем в силу требований ч. 3 ст. 15 Конституции РФ его нельзя признать вступившим в силу, следовательно, постановление не подлежит судебному нормоконтролю, производство по делу подлежит прекращению.

При выборе варианта судебной оценки неопубликованного нормативного правового акта как предмета оспаривания по делу необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в Определении от 20.10.2005 N 442-О*(11). Исходя из определения при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав.

Содержание резолютивной части решения об оспаривании нормативного правового акта должно содержать указание на признание оспариваемого акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворении заявления или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части (ст. 195 Кодекса). В случае если в резолютивной части решения о признании нормативного акта недействующим отсутствует указание на закон или иной нормативный акт, имеющий большую юридическую силу, нарушается принцип исполнимости судебных решений*(12). Орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, не могут исполнить предусмотренную ч. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность о приведении признанных недействующими положений оспариваемого акта в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Согласно положениям ч. 5 ст. 195 АПК РФ в случае признания нормативного правового акта недействующим он не применяется с момента вступления решения суда в законную силу. В соответствии со ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. То есть гражданским процессуальным законодательством и арбитражным законодательством предусмотрены различные последствия признания нормативного акта недействующим в зависимости от характера спора и подведомственности дела. Такие различия не имеют каких-либо оснований, в связи с чем необходимо установление унифицированных правил рассмотрения анализируемой категории дел в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции.

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 13.08.2004 N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта этот акт в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В Определении от 12.07.2006 N 182-О*(13) указано, что, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта. Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства. Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Исходя из рассмотренных процессуальных особенностей дел об оспаривании нормативных правовых актов можно сделать следующие выводы.

Предмет доказывания по анализируемой категории дел включает установление следующих обстоятельств:

1) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) нормативный характер оспариваемого правового акта;

3) соблюдение порядка принятия нормативного правового акта;

4) полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;

5) соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Решение суда затрагивает не только права лиц, участвующих в деле, а интересы неопределенного числа субъектов и обладает некоторыми признаками нормативности, имеет юридическую силу того нормативного акта, который признан недействующим. Это показывает высокую общественную значимость анализируемой категории дел и, следовательно, требует разработки единообразных подходов к оценке обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дела о признании недействующим нормативного правового акта. В настоящее время также необходимо установление унифицированных правил рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах.

О.А. Еремина,

помощник судьи Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда

"Закон", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в 2003-2006 гг. (интернет-сайт ВАС РФ: www.arbitr.ru/news/totals/2006/2006_vas-s_4.pdf).

*(2) Вестник ВАС РФ. 2004. N 10. С. 87-91.

*(3) Дело N А53-3669/2006-С5-5 // Архив Арбитражного суда Ростовской области.

*(4) Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.05.2004 N А19-14896/03-36-Ф02-1282/04-С1; постановление ФАС Дальневосточного округа от 17.03.2006, 10.03.2006 N Ф03-А51/06-2/230 по делу N А51-12955/05-4-481.

*(5) Постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006 N 2943/06 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 10. С. 149-152.

*(6) Постановление Президиума ВАС РФ от 10.04.2007 N 1082/07; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 13.03.2006 N Ф08-455/2006.

*(7) Дело N А53-22642/2004-С5-19 // Архив Арбитражного суда Ростовской области.

*(8) Дело N А53-7224/2004-С5-5 // Архив Арбитражного суда Ростовской области; решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.04.2004 по делу N А14-1881-04/67/14 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 9. С. 86-89; решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.02.2004 по делу N А76-20180/03-31-79/9 // Вестник ВАС РФ. 2004. N 9. С. 99-101.

*(9) Постановление ФАС Центрального округа от 23.03.2005 по делу N А14-1881-2004/67/14; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.04.2005 N Ф04-6859/2004 (9513-А03-32) N Ф04-6859/2004 (10025-А03-32).

*(10) Дело N Ф03-А51/03-2/628 // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке. 2004. N 10.

*(11) Определение КС РФ от 20.10.2005 N 442-О "По жалобе ЗАО "СЕБ Русский лизинг" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 2006. N 2.

*(12) Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.09.2004 N А69-435/04-12-5-Ф02-3601/04-С1; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 02.10.2006 N Ф08-3849/2006 по делу N А63-7169/2004-С4 (А63-5666/2006-С4).

*(13) Определение КС РФ от 12.07.2006 N 182-С "По жалобам гражданина Каплина А.Е., ОАО "Кузбассэнерго", ООО "Деловой центр "Гагаринский" и ЗАО "Инновационно-финансовый центр "Гагаринский" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 192 и части 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".