Внимание: операция "Общепит"! (Ю.А. Локтева, "Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2008 г.)

Внимание: операция "Общепит"!

"...На этот раз в центре внимания стражей правопорядка оказались заведения общественного питания: Как выяснилось в ходе проверки, обед в придорожном кафе небезопасен для здоровья. Продукты хранились без холодильников, еду готовили в антисанитарных условиях. Зато бойко торговали крепкими напитками, что категорически запрещено, поскольку лицензии на продажу спиртного у владельцев кафе нет. Работа заведения приостановлена, решается вопрос об административной ответственности руководителя. Скорее всего, штраф будет немаленьким..."

(По материалам информационных агентств.)

В поле зрения сотрудников органов внутренних дел может попасть любое предприятие, которое выходит за рамки закона при осуществлении своей деятельности. Для визита стражей порядка на предприятия общественного питания не так много оснований, тем не менее они могут посетить организацию с самостоятельной проверкой или составить компанию другим органам исполнительной власти, выступившим с инициативой проведения совместных проверок. Предприятию общественного питания ни одна из таких проверок не сулит ничего хорошего, поэтому лучше подготовиться заранее, ознакомившись с правами и обязанностями проверяющих, а также с другими вопросами проведения проверок с их участием. Милиционеры в ходе проверок действуют по своим правилам, которые отличаются от порядка проведения налоговых и иных проверок предприятий общественного питания. В статье рассказано о том, когда, как и в каком порядке органы внутренних дел проводят самостоятельные и совместные выездные проверки на предприятиях общественного питания.

Каковы основания
для проверки предприятия общественного питания?

Для ответа на этот вопрос обратимся к основополагающему для сотрудников органов внутренних дел документу - Закону о милиции*(1). В нем не говорится о том, какие у милиционеров есть основания для проверки заведений общественного питания, но перечислены права и обязанности должностных лиц, которые дают представление о возможных причинах визита стражей порядка в эти заведения.

Начать следует с охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Эти задачи возложены на милицию общественной безопасности, ее сотрудники помимо указанных полномочий наделены обязанностями по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений.

Сотрудники милиции имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. Например, административная ответственность ст. 6.6 КоАП РФ установлена за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах). Несмотря на то что органы внутренних дел не являются непосредственным контролирующим органом, осуществляющим санитарно-эпидемиологический надзор, милиционеры вправе составлять протокол об этом правонарушении (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Другой пример - посещение милиционерами предприятий общественного питания, связанное с проверкой соблюдения ими Закона о ККТ*(2). Как правило, милиционеры приходят не одни, а с налоговиками, которые осуществляют контроль за применением ККТ в установленных законодательством случаях. На сегодня наиболее действенным и распространенным методом проверки соблюдения законодательства о ККТ является контрольная закупка. Она относится к числу оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных Законом об оперативно-розыскной деятельности*(3). Такие мероприятия проводятся органами внутренних дел при наличии достаточных оснований полагать о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния. Налоговики не наделены полномочиями проводить контрольные закупки, тем не менее они нередко используют этот метод в ходе совместной проверки с милиционерами, выявляя таким образом в пределах своих полномочий нарушения порядка применения кассового аппарата.

На этом перечень оснований привлечения к административной ответственности милиционерами не заканчивается. Должностные лица вправе составлять протоколы о привлечении к административной ответственности за нарушение лицензионных требований торговли отдельными видами товаров, продажу готовых блюд и кондитерских изделий ненадлежащего качества или с нарушением санитарных правил, нарушение порядка ценообразования, законодательства о рекламе и за другие нарушения в области предпринимательской деятельности. Сотрудники милиции обязаны предотвращать и пресекать административные правонарушения, а также выявлять обстоятельства, способствующие их совершению, и в пределах своих прав принимать меры к их устранению. На административных правонарушениях сфера ревизионных полномочий милиционеров на предприятиях общественного питания не заканчивается. Сотрудники органов внутренних дел уполномочены Законом о милиции на совместный с налоговиками контроль требований налогового законодательства и на самостоятельные проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организации.

Так, в части налоговых правонарушений сотрудники милиции имеют право участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов, получать сведения, составляющие налоговую тайну, проводить проверки организаций при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления.

В части нарушений законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, сотрудники милиции имеют право:

- производить осмотр производственных, складских и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества. Осмотр правомерен в присутствии двух понятых и представителя юридического лица или представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления;

- изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую деятельность, требовать представления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов;

- изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз;

- самостоятельно проводить проверки и ревизии, изымать документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.

Проверить таким образом должностные лица могут как основной, так и все иные виды деятельности предприятия общественного питания, в том числе оказание сопутствующих общественному питанию услуг. Нередко, не найдя нарушений в приготовлении и реализации готовых блюд, проверяющие уделяют внимание услугам досуга в кафе, барах и ресторанах. Так, если организация предлагает посетителям запрещенные на территории региона развлечения, например игровые автоматы, то данная деятельность может быть признана незаконной, а организация оштрафована. При этом игровые автоматы, явившиеся предметами административного правонарушения, могут быть изъяты сотрудниками милиции (ст. 27.10 КоАП РФ). В дальнейшем изъятое игровое оборудование может быть приобщено к делу в качестве вещественного доказательства выявленных нарушений ведения предпринимательской деятельности.

В ходе проверки ведения предпринимательской деятельности милиционеры могут выявить нарушения в другом, не менее популярном направлении досуга посетителей - воспроизведение музыкальных произведений. Если кафе, бар или ресторан не получили разрешение на использование музыкальных произведений от авторского сообщества или от автора, то они могут быть привлечены к ответственности за нарушение законодательства об авторских и смежных правах*(4). При этом у милиционеров при проверках предпринимательской деятельности больше прав, чем у любых других проверяющих. Сотрудники органов внутренних дел могут действовать в рамках административного расследования, предусмотренного КоАП РФ, процедур, установленных УПК РФ, а также налогового производства в порядке ст. 36 НК РФ. Предприятиям общественного питания следует учесть, что милиционеры могут появиться самостоятельно, а также вместе с другими контролирующими органами (налоговиками, работниками прокуратуры) или с представителями местных органов власти. Чаще других совместные проверки на предприятиях общественного питания проводят налоговики и сотрудники органов внутренних дел, которые действуют в рамках предоставленных им полномочий. Рассмотрим порядок их совместных действий, который закреплен на уровне ведомственных инструкций.

Пришли за компанию

Право налоговых органов проводить выездные проверки с участием органов внутренних дел закреплено в ст. 36 НК РФ. Такие рейды, как и обычные выездные проверки, проводятся с целью выявления и пресечения нарушений налогового законодательства. В целях согласования действий проверяющих из силового и налогового ведомств разработана Инструкция*(5), в которой установлен порядок совместных действий налоговиков и сотрудников милиции в ходе выездных налоговых проверок. Этот документ разработан для совместных мероприятий налогового контроля, но не исключено, что в ходе данных мероприятий проверяющие проведут совместный контроль по другим вопросам. В таком случае Инструкция будет тем документом, знание основ которого поможет организации пройти совместную проверку.

Инициативу проведения совместной проверки могут проявить как налоговики, так и сотрудники органов, которые вправе внести свои предложения по характеру, сроку и объему проверки. Но чаще с инициативой проведения совместной проверки выступают налоговики, которые могут обратиться к коллегам из органов только в определенных случаях:

- наличие у инспекторов сведений, свидетельствующих о возможных нарушениях налогового законодательства, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;

- поступление из органов внутренних дел материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах;

- необходимость привлечения стражей порядка в качестве специалистов для участия в мероприятиях налогового контроля;

- воспрепятствование законной деятельности инспекторов, а также для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.

Заметим, милиционеры вправе отказать налоговикам в содействии в случаях, поименованных в п. 10 Инструкции:

- отсутствие в запросе налогового органа фактов, свидетельствующих о возможных нарушениях организациями и физическими лицами законодательства о налогах и сборах;

- несоответствие изложенной в запросе налогового органа цели привлечения сотрудников органа внутренних дел для участия в проверке компетенции органов внутренних дел;

- отсутствие обоснования необходимости привлечения стражей порядка в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья проверяющих.

Как видим, оснований немного, тем не менее при нехватке кадров милиционеры могут отказать налоговикам, сославшись на отсутствие необходимости привлечения своих сотрудников.

В ходе проведения совместной проверки обе стороны действуют по своим инструкциям, инспекторы следуют нормам НК РФ, а сотрудники из органов участвуют в выездной проверке в пределах полномочий, предоставленных им Законом о милиции.

Взаимодействие налоговиков и сотрудников милиции при проведении совместной проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных мероприятий в рамках своей компетенции. Общую координацию проверки осуществляет руководитель проверяющей группы.

При совместной проверке налоговики и милиционеры не только выявляют факты налоговых правонарушений, но и собирают необходимые доказательства. В установленном порядке снимаются копии с документов и файлов, свидетельствующих о совершении нарушения, истребуются недостающие документы, производится выемка документов и предметов, в том числе электронных носителей информации, допросы свидетелей и другие действия.

Оформление результатов выездной налоговой проверки производится в обычном порядке. Основным документом является акт, который подписывают все участвовавшие в проверке должностные лица, а также руководитель проверяемой организации. Если проверяемое лицо не согласно с актом проверки, оно представляет документы, подтверждающие обоснованность возражений, их копии передаются налоговым органом в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в выездной налоговой проверке. По результатам рассмотрения материалов проверки руководитель налогового органа выносит соответствующее решение, копия которого вручается руководителю организации, а также направляется в орган внутренних дел, сотрудники которого участвовали в проведении совместной проверки.

В целом, как заметил читатель, совместная проверка налоговиков и милиционеров от выездной налоговой проверки отличается не намного, большей частью увеличивается число проверяющих и количество составляемых ими документов. При этом цель одна - выявление и пресечение налоговых нарушений, а в этом вопросе специалистами являются налоговые инспекторы, а не сотрудники органов внутренних дел. Поэтому последние могут пойти по другому пути: собрав сведения и информацию, указывающую на признаки нарушения, отнесенного к компетенции налоговиков, орган внутренних дел направляет материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения. Таким образом сотрудники из органов могут проверить организацию самостоятельно, без участия налоговиков, передав им необходимую информацию и доказательства выявленных нарушений, а штрафовать организацию будут уже налоговики.

Милиционеры могут так поступить при проведении самостоятельной проверки (ревизии) производственной и финансово-хозяйственной деятельности на основании п. 25 ст. 11 Закона о милиции. Когда при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, проводится самостоятельная проверка на основании п. 35 ст. 11 Закона о милиции. Такая проверка осуществляется спецподразделениями органов внутренних дел по экономическим и налоговым преступлениям. И последний случай - когда самостоятельная проверка милиционерами не проводилась, а информация, касающаяся сферы деятельности налоговиков, была получена в ходе оперативно-розыскных мероприятий, из средств массовой информации, заявлений граждан.

Оперативно-розыскные мероприятия включают опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного анализа, проверочную закупку, исследование предметов и документов, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент.

Практически во всех перечисленных ситуациях предприятие общественного питания может попасть в поле зрения органов внутренних дел. Мы рассмотрим милицейскую проверку, касающуюся деятельности организации в целом. Такие проверки проводятся нечасто, но, как показывает практика, у проверяющих больше возможностей выявить нарушения действующего законодательства.

Самостоятельный визит

Проверки (ревизии) финансово-хозяйственной и предпринимательской деятельности организации проводятся, когда у органов внутренних дел есть основания полагать, что допущены нарушения законодательства, влекущие уголовную или административную ответственность. Проверка таких сведений проводится по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел в порядке, установленном Инструкцией N 636*(6). В ней отдельно выделены проверка и ревизия. Первая представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке. Вторая подразумевает комплексное контрольное мероприятие по исследованию финансовой, хозяйственной, предпринимательской деятельности организации. Исходя из этого правила проведения проверок и ревизий различаются, но есть ряд общих предписаний.

Инструкцией N 636 установлены одинаковые сроки для проведения проверки и ревизии - не более 30 дней. Отсчет этого срока начинается в день вынесения постановления о проведении проверки (ревизии) и заканчивается в день подписания всеми проверяющими акта проверки (ревизии).

В отличие от налоговиков милиционеры могут беспрепятственно проводить проверку, используя принудительные меры, правда, только в случае если оказывается противодействие.

Одна из основных задач органов милиции при проведении проверки - сбор доказательств, свидетельствующих о преступлении. Поэтому милиционеры вправе изымать документы и материальные ценности, образцы сырья и продукции. Читатель может возразить: контролеры не могут требовать документы, не относящиеся к вопросам проверки, о чем говорится в ст. 8 Закона о защите прав юридических лиц и предпринимателей*(7). Однако нормы этого нормативного акта не распространяются на отношения, связанные с проведением налогового контроля, оперативно-розыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия. Поэтому, какие документы могут быть затребованы, а какими проверяющие в ходе милицейского рейда не заинтересуются, сказать точно нельзя.

В ходе проверки, ревизии может применяться фото- и киносъемка, видеозапись, иные технические средства фиксации данных. Материалы, полученные в результате применения технических средств, прилагаются к акту проверки, ревизии, в котором делается соответствующая отметка.

При проведении проверки, ревизии сотрудники милиции вправе изымать документы (копии) с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов (копий). Сотрудники органов внутренних дел могут изъять подлинники, предварительно изготовив с них копии и передав их проверяемой организации. Если сделать копии сразу не представляется возможным, они должны быть сделаны и переданы проверяемому лицу в течение пяти дней после изъятия.

В случае необходимости проверяющий может провести осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, а также произвести иные действия в порядке, установленном п. 25 ст. 11 Закона о милиции. Если эти действия предусмотрены постановлением о проведении проверки, ревизии, вынесение специального постановления об их проведении не требуется.

Проверка проводится сотрудниками милиции, в должностные обязанности которых входит выявление, предупреждение и пресечение преступлений, связанных с финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельностью. По результатам проверки сотрудники милиции составляют акт, в котором указываются все выявленные нарушения законодательства, а также иные имеющие значение обстоятельства и обобщенные выводы о результатах проверки.

Ревизия проводится сотрудниками отделов документальных проверок и ревизий, а также специалистами-ревизорами подразделений по налоговым преступлениям. К ревизии могут привлекаться сотрудники оперативных подразделений органов внутренних дел. Так же как при проверке, по результатам ревизии сотрудники милиции составляют акт, в котором указываются все выявленные нарушения законодательства.

Описательная часть акта ревизии должна комплексно представлять все существенные обстоятельства, имеющие отношение к выявленным фактам нарушений. В акте отражается сущность нарушения, способ его совершения, период финансово-хозяйственной деятельности либо хозяйственная операция, к которым оно относится, ссылки на документы и иные обстоятельства, достоверно подтверждающие факт нарушения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены. В итоговой части акта делаются выводы о результатах ревизии.

Если сотрудники органов внутренних дел нарушили требования к составлению документов во время проверки (ревизии), то у проверяемой организации есть шанс оспорить их действия и результаты проверки в судебном порядке. Так, при проведении проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности ревизоры невнимательно отнеслись к составлению мотивированного постановления о назначении проверки и акту, которым были нарушены обязательные требования к содержанию (не отражены сущность правонарушения, способ его совершения, отсутствуют ссылки на нормативно-правовые акты и обобщенный вывод о результатах проверки). В итоге составленные с недочетами документы суд не принял в качестве основания для возбуждения дела об административном правонарушении (Постановление ФАС ВВО от 28.09.2007 N А11-3277/2006-К2-22/302).

Перейдем к последнему этапу проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности. На этом этапе орган внутренних дел принимает решение по результатам проведенной проверки (ревизии):

- составляет рапорт об обнаружении признаков преступления с последующим принятием решения в порядке, предусмотренном ст. 144 и 145 УПК РФ;

- направляет материалы проверки для рассмотрения в порядке, установленном ст. 144 и 145 УПК РФ;

- возбуждает дело об административном правонарушении и рассмотрении материалов в рамках производства по делам об административных правонарушениях;

- передает материалы по подведомственности, в том числе для решения вопроса о рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях;

- завершает проверку в связи с отсутствием нарушения законодательства.

Как заметил читатель, во всех ревизионных мероприятиях действия представителей силовых структур регламентированы. Следует признать, что знание прав и обязанностей проверяющих мало помогает проверяемым избежать необоснованных претензий, злоупотреблений и превышения полномочий стражей порядка. Шансы отстоять свои права по результатам такой проверки есть, действия сотрудников органов внутренних дел могут быть обжалованы организациями в вышестоящих органах, прокуратуре и суде. При этом в жалобе (или заявлении) нужно указать все сведения, касающиеся превышения должностными лицами своих полномочий: кто, когда и какие именно нарушения допустил. Нелишней будет информация о последствиях нарушения проверяющими своих прав и обязанностей для деятельности организации. Тогда у предприятия, чьи права нарушены действиями должностных лиц, будет больше шансов успешно их обжаловать и, возможно, снизить размер причиненных проверкой убытков.

Ю.А. Локтева

"Предприятия общественного питания: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 "О милиции".

*(2) Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт".

*(3) Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

*(4) О том, к чему может привести незаконное публичное исполнение музыкальных произведений в заведениях, рассказано в статье Н.В. Лебедевой "Музыки не будет!", N 11, 2007.

*(5) Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, Приложение N 1 к Приказу МВД РФ и МНС РФ от 22.01.2004 N 76/АС-3-06/37.

*(6) Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, Приложение N 1 к Приказу МВД РФ от 02.08.2005 N 636.

*(7) Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".