Федеральный закон в системе источников конституционного права РФ (Н.Е. Егорова, "Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.)

Федеральный закон в системе источников конституционного права РФ

Место федерального закона в системе источников конституционного права определяется Конституцией РФ, однако его роль фактически менялась на протяжении последних лет, прошедших после принятия Конституции РФ. Так, в прошлом ведущему положению закона в системе источников права составляли конкуренцию указы главы государства, которые, по сути, заменяли собой федеральные законы. В период активного заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, которые в ряде случаев противоречили не только федеральному законодательству, но и положениям Конституции РФ, федеральный закон также не занимал соответствующего ему положения в системе источников права. В настоящее время практически завершено приведение нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. В то же время происходит дальнейшее развитие законодательства, так как продолжает свое становление система отношений между государством и личностью, а также совершенствуется структура органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим изучение особых характерных черт и свойств, присущих федеральному закону как источнику конституционного права, представляет особый интерес. Как справедливо отмечается в юридической литературе, источники конституционного права "определяют основы содержания и форму источников права для всех других отраслей права"*(1).

Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов. Так, реализация права избирать и быть избранным, которое закреплено в Конституции РФ, осуществляется посредством норм Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(2). С помощью федеральных законов могут быть конкретизированы не только положения Конституции РФ, в которых содержится указание на принятие того или иного закона, но и другие положения, в которых такое указание отсутствует. Обратим внимание на тот факт, что в Конституции РФ не закреплен конкретный перечень вопросов, по которым необходимо принимать федеральные законы*(3). Термин "федеральный закон" употребляется в Конституции РФ двояко: в широком смысле, в качестве совокупности всех законов, имеющих общефедеральное значение, которые распространяют свое действие на всю территорию Российской Федерации, а также в собственном значении - как закон, принимаемый Федеральным Собранием РФ или на референдуме и по юридической силе стоящий после Конституции РФ, законов о поправках к Конституции и федеральных конституционных законов*(4). Проблему различного понимания федерального закона отметил и Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"*(5).

Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ*(6). К сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные конституционные законы о порядке созыва Конституционного Собрания, об административных судах. В то же время непонятен критерий закрепления в Конституции РФ именно тех общественных отношений, которые следует урегулировать федеральным конституционным законом, так как такие важные вопросы, как, например, формирование Совета Федерации, института гражданства, регулируются обычными федеральными законами*(7).

Что касается возможности урегулирования обычными (текущими) федеральными законами вопросов, которые не отражены в положениях Конституции РФ, то такое право законодатель может реализовать, руководствуясь при этом общими принципами конституционного строя, в частности, принципом разделения властей*(8).

Таким образом, федеральный закон как источник конституционного права развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм.

В ряде случаев, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в своих решениях предопределял содержание будущего федерального закона. То есть некоторые из положений, содержащиеся в решениях Конституционного Суда РФ, становились частью принимаемых позднее законодательных актов. Так, например, в своем постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П Конституционный Суд РФ указал на то, что нормы Конституции РФ не препятствуют введению федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Но законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем, чтобы не был искажен смысл выборов. Таким образом, Конституционный Суд РФ толкует Конституцию РФ, а определенный смысл, заложенный в его решениях, находит свое отражение в законодательных актах.

По мнению некоторых исследователей, толкуя положения Конституции РФ, Конституционный Суд РФ в ряде случаев, по сути, заменял законодателя. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П впервые был назван такой вид законов, как законы о поправках к Конституции РФ*(9). Затем был принят Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ", закрепивший процедурные особенности принятия и вступления в силу таких актов*(10). В постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П была определена форма правового акта - указ Президента РФ, который необходим для включения нового субъекта РФ в содержание Конституции РФ*(11). В юридической литературе высказывается мнение, что в этом решении Конституционный Суд РФ не учел применение по аналогии ч. 1 ст. 137 Конституции РФ и поэтому с помощью федерального конституционного закона, а не указом Президента РФ, необходимо включать измененное наименование субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ. То есть Конституционный Суд РФ в этом случае использовал функцию толкования Конституции "в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм"*(12).

В то же время в самой практике Конституционного Суда РФ существуют примеры, когда Суд отказывал в принятии запроса о толковании положений Конституции РФ на основании того, что такое обращение, по сути, предполагает создание новых правовых норм, что является законодательной функцией*(13). Таким образом, принимая законы, только федеральный законодатель вправе создавать правовые нормы, направленные на раскрытие смысла Конституции РФ. Поэтому в качестве свойства федерального закона как источника конституционного права РФ можно выделить его определенность. Федеральный закон, раскрывая смысл Конституции РФ, который отражается в том числе и в позициях Конституционного Суда РФ, является актом, содержащим конкретные права и обязанности для субъектов правоотношений.

Отметим также, что решения Конституционного Суда РФ оказывают влияние на построение иерархической системы источников конституционного права и определения в ней места федерального закона. Так, Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ при отсутствии федерального закона издавать указы по вопросам, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона*(14). Кроме того, в постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П Конституционный Суд РФ определил, что постановление Государственной Думы РФ об амнистии имеет особую юридическую природу, а в системе действующих нормативных правовых актов по своему уровню и материально-правовому содержанию такие постановления могут быть приравнены только к принимаемым Государственной Думой РФ законам. В отсутствие закона об общих условиях осуществления амнистии именно нормативные предписания, содержащиеся в постановлении об амнистии, выполняют функцию законодательного регулирования, тем более что принятие законов по вопросам амнистии не закреплено Конституцией РФ в качестве обязательного*(15). То есть Конституционный Суд РФ обосновал право Государственной Думы РФ восполнять пробелы в законодательном регулировании постановлениями об объявлении амнистии, фактически приравнивая эти акты к юридической силе федерального закона.

Таким образом, Конституционный Суд РФ оказывает воздействие на законодателя, участвуя своими решениями в формировании конституционно-правовой доктрины. Однако важно, чтобы решение Конституционного Суда РФ являлось не продиктованным "сиюминутной политической или социально-экономической конъюнктурой или иными субъективными факторами, а обусловлено объективными процессами развития самого права и регулируемых им отношений"*(16). Мы также согласны с мнением, что не следует в дальнейшем допускать случаи формирования новых правовых норм под видом толкования, так как это не способствует процессу совершенствования законодательства и стабилизации правопорядка*(17).

Одной из проблем, связанных с определением места федерального закона в системе источников конституционного права, является его соотношение с внутрифедеральными договорами, заключаемыми между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В прошлом заключение большого количества внутрифедеральных договоров и соглашений являлось определенным исключением из общего порядка регулирования отношений в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так как весьма проблемно учесть в федеральном законе все особенности, присущие субъектам РФ. В ряде случаев положения таких договоров ограничивали сферу действия федерального законодательства и приводили к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. Большинство внутрифедеральных договоров и соглашений нарушали положения Конституции РФ и отраслевых федеральных законов. Впоследствии субъекты РФ добровольно прекращали исполнение таких договоров и соглашений.

В настоящее время вопросы о пределах договорного регулирования и вопросы соотношения федерального закона и договора, заключенного между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(18). Однако, несмотря на более детальное законодательное регулирование отношений между Федерацией и ее субъектами, содержащееся в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ и законодательное определение места договоров в системе нормативных правовых актов, в будущем нельзя отрицать возникновения коллизий, когда имеющий юридическую силу федерального закона внутригосударственный договор не будет соответствовать положениям федерального закона*(19). Кроме того, порядок утверждения федеральным законом договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами отличается от порядка принятия обычных федеральных законов и является похожим на порядок ратификации международного договора. В связи с более сложной процедурой принятия федеральных законов об утверждении внутрифедеральных договоров некоторые исследователи делают вывод об их более высокой юридической силе, несмотря на позицию, отраженную в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ*(20).

В юридической литературе высказываются отрицательные оценки возобновления практики заключения двухсторонних договоров. Так, по мнению С.А. Авакьяна, вопросы, отраженные в Договоре Российской Федерации и Республики Татарстан, и который утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ, могли быть урегулированы путем внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство без заключения двухстороннего договора*(21). По нашему мнению, в связи с продолжающимся процессом развития законодательства в сфере совместного ведения и, учитывая тот факт, что процесс внесения изменений в федеральное законодательство может занимать довольно продолжительное время, заключение внутрифедеральных договоров может являться одним из правовых средств, которые способны учесть интересы субъектов Федерации. Таким образом, федеральный закон как источник конституционного права обладает универсальным характером, регулируя общественные отношения и предусматривая модели поведения для всех субъектов РФ в сфере совместного ведения, в отличие от внутрифедеральных договоров, которые, по сути, являются исключением из общего правила.

В то же время согласимся с тем, что одним из эффективных способов упорядочения отношений в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов может быть возвращение к практике издания основ законодательства по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, что позволит избежать нового всплеска "договорного регулирования". Так как такие акты, содержащие основные принципы и основополагающие положения в определенной сфере общественных отношений, предоставляют для субъектов РФ определенный простор для правового регулирования в определенной сфере с учетом особенностей субъектов РФ и их специфики.

Важной чертой федерального закона как источника конституционного права является особый характер общественных отношений, обладающих наибольшей стабильностью и устойчивым характером, которые входят в предмет его регулирования*(22). Как правило, отношения, которые могут регулироваться законом, определяются как наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни*(23). Однако следует разграничивать отношения, которые являются предметом регулирования законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, в ряде принимаемых в последнее время законов (особенно это касается законов о выборах и референдуме) происходит "расширение регулирования в законе до таких пределов, что закон превращается в инструкцию"*(24). Определение критериев разграничения предметов регулирования закона и подзаконных актов способствует построению непротиворечивой системы законодательства, а также обеспечению принципа верховенства закона. Эффективным способом разрешения этих вопросов может стать скорейшее принятие закона о нормативных правовых актах.

Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов. Следовательно, только органы исполнительной власти "в силу своей природы и системы организационного построения способны постоянно, а в ряде случаев в оперативном порядке реагировать на соответствующие изменения ситуации и принимать экстренные управленческие решения, оказывая своевременное воздействие на огромное число органов, организаций и граждан"*(25).

В то же время существуют определенные отличия в формулировке положений Конституции РФ, которые касаются актов Президента РФ и актов Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Правительства РФ принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115 Конституции РФ). В связи с этим и, исходя из особенности компетенции Президента РФ, некоторые ученые полагают, что указы Президента близки к закону по юридической силе*(26).

Представляется, что указы Президента РФ целесообразно разграничить на следующие виды: 1) указы Президента, детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона;

2) указы, восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 3) чрезвычайные указы Президента РФ: о введении чрезвычайного положения и о введении военного положения, которые отличаются от иных указов по содержанию и по порядку принятия*(27). Особого внимания заслуживают указы, которые восполняют пробелы в законодательном регулировании, практика издания которых была особо распространена в течение нескольких лет после принятия Конституции РФ. Такие указы, по сути, заменяли собой федеральные законы, вмешиваясь в компетенцию парламента РФ*(28). В то же время, очевидно, что вопрос соотношения федеральных законов и указов как источников конституционного права не разрешен окончательно, так как отсутствует четкое разграничение правотворческих полномочий между законодательными и исполнительными органами, прежде всего, Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ.

Так, в настоящее время указами Президента регламентируются вопросы организации системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция РФ прямо не предусматривает, что такие вопросы должны быть урегулированы конкретным федеральным законом или федеральным конституционным законом. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П отметил, что определение видов федеральных органов исполнительной власти должно быть урегулировано федеральным законом, но в то же время, исходя из предписаний Конституции РФ, устанавливающих полномочия Президента РФ и регулирующих деятельность Правительства РФ, такие вопросы могут быть урегулированы другими нормативными актами*(29). Таким образом, Конституционный Суд РФ подтвердил право Президента РФ до принятия соответствующего закона издавать указы, связанные с вопросами установления системы федеральных органов исполнительной власти и деятельностью этих органов. Такие указы не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Отметим также, что в вопросе соотношения между федеральным законом и подзаконными нормативными правовыми актами актуальной задачей является предотвращение возникновения коррупционных явлений. Так как в случае регулирования подзаконным актом отношений, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона, до отмены действия такого подзаконного акта не исключается возможность совершения ряда коррупционных сделок*(30).

Таким образом, важно, чтобы предметы регулирования подзаконных нормативных правовых актов не пересекались с предметами регулирования федеральных законов, так как именно федеральный закон является основой для построения системы подзаконных нормативных правовых актов, в которых положения федеральных законов находят свою конкретизацию и детализацию.

В завершение отметим, что федеральный закон как источник конституционного права обладает такими чертами, как нормативная определенность, универсальность; он развивает положения Конституции РФ, способствует реализации ее норм; регулирует наиболее важные общественные отношения, характеризующиеся стабильностью и устойчивым характером; является базисом для построения системы подзаконных нормативных правовых актов. Такие свойства федерального закона позволяют сделать вывод о его ведущей роли в системе источников конституционного права. В этой связи для науки конституционного права необходима дальнейшая разработка и изучение сущности федерального закона, его роли среди иных источников конституционного права и правовой системы России в целом.

Н.Е. Егорова,

младший научный сотрудник отдела конституционного

права ИЗиСП

"Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 19.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(3) В некоторых зарубежных странах установлены те вопросы, по которым могут приниматься законы (например, ст. 34 Конституции Франции 1958 г. // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский Союз, США, Япония, Индия: Учеб. пособие. М., 2006. С. 60-61.)

*(4) Некоторые ученые полагают, что действующим Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" не предусмотрено "право народа принять на референдуме какой-либо закон", так как допускается лишь голосование по отдельным вопросам, а нормативный правовой акт может быть вынесен на референдум только в соответствии с международным договором. См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый закон о референдуме // Право и политика. 2004. N 8. С. 6.

*(5) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.

*(6) В соответствии с Конституцией РФ федеральные конституционные законы принимаются по следующим вопросам: военное положение, чрезвычайное положение, порядок принятия в РФ новых субъектов, образование новых субъектов РФ, порядок изменения статуса субъектов РФ; описание и порядок официального использования государственного герба, флага, гимна; статус Уполномоченного по правам человека РФ, порядок деятельности Правительства РФ, судебная система, порядок созыва Конституционного Собрания, назначение референдума.

*(7) В юридической литературе высказываются предложения, что на уровне федеральных конституционных законов целесообразно урегулировать также: порядок выборов депутатов Государственной Думы РФ, порядок выборов Президента РФ; общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации; ограничения прав и свобод человека в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья и др.

*(8) См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 36-37.

*(9) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

*(10) СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

*(11) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4868.

*(12) См.: Белкин А.Е. Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 года и проблемы их преодоления // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 31.

*(13) См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1995 N 67-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации".

*(14) Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2320.

*(15) См. Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3059.

*(16) Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе РФ. М., 2005. С. 153.

*(17) См.: Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 28.

*(18) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(19) В настоящее время действует Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ "Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и не исключается возможность дальнейшего заключения внутрифедеральных договоров в будущем.

*(20) См.: Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). Ростов н/Д, 2006. С. 355.

*(21) Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 10.

*(22) Общественные отношения, которые входят в предмет регулирования федеральных законов как источников конституционного права, входят в предмет отрасли конституционного права. Предмет конституционного права включает: 1) отношения, складывающиеся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества (институт гражданства, территориальное устройство; отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти Президентом, законодательными органами государственной власти Федерации и ее субъектов, непосредственно народом при проведении референдумов, выборов и т.д.); 2) отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер жизни общества, в которых они складываются, которые охватывают только базовые отношения, предопределяющие содержание иных отношений в той или иной сфере жизни общества. См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 25-26.

*(23) См., например: Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 204.

*(24) См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 8.

*(25) См.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 194.

*(26) См., например: Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. М., 2006. С. 230.

*(27) Овсепян Ж.И. Указ. соч. С. 127-135.

*(28) В юридической литературе высказываются разные оценки практики издания Президентом РФ таких указов. Так, по мнению В.Д. Зорькина, только широкие полномочия Президента, закрепленные в Конституции РФ, спасли Россию от распада и стали одной из главных гарантий предотвращения политической дезинтеграции страны. См.: Зорькин В.Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 5.

*(29) Постановление Конституционного Суда РФ N 2-П от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

*(30) См.: Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Талапина Э.В., Южаков В.Н.; Под ред. В.Н. Южакова. М., 2007. С. 50.