Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2013 г. N 18АП-2578/13

г. Челябинск

04 апреля 2013 г.

Дело N А47-16803/2012

Резолютивная часть постановления принята 02 апреля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 апреля 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Матвеевой С.В., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Балакиной И.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.02.2013 по делу N А47-16803/2012 (судья Федоренко А.Г.).

Муниципальное образование Октябрьский район Оренбургской области (далее - МО Октябрьский район Оренбургской области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в размере 5 781 248 руб. 49 коп.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 01.02.2013 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просил решение суда от 01.02.2013 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

Как указал податель апелляционной жалобы, из представленных истцом платежных документов следует, что возмещение расходов за освещение и отопление жилых помещений медицинским работникам производило муниципальное учреждение здравоохранения "Октябрьская центральная районная больница" (далее - МУЗ "Октябрьская центральная районная больница"), следовательно, расходы понесло именно муниципальное учреждение. При таких обстоятельствах, в силу ч. 1 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации администрация Октябрьского района Оренбургской области не вправе была обращаться в суд с настоящим иском, поскольку права и законные интересы истца не были нарушены. Судом не была дана надлежащая оценка указанному доводу ответчика. Минфин России отметил, что указывал в суде первой инстанции на ненадлежащее оформление платежных поручений, представленных истцом в обоснование несения расходов по исполнению исполнительных листов. При этом судом не исследовался вопрос о поступлении денежных средств взыскателям. Вывод суда о том, что не имеет значения, были ли исполнены судебные акты, ответчик полагает ошибочным, отмечает, что истцом взыскивались именно реальные убытки, связанные с исполнением судебных актов. По мнению Минфина России, судом необоснованно не исследован и вопрос о восполнении недостатка финансовых средств на указанные цели, который должен был решаться МО Октябрьский район Оренбургской области в форме затребования бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области. Ответчик указал на недоказанность совокупности элементов, необходимой для взыскания убытков с Российской Федерации; Минфин России несет ответственность только в части выплат компенсаций медицинским работникам федеральных организаций здравоохранения.

В отзыве администрация муниципального образования просила судебный акт оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать. Истец указал, что изложенные в апелляционной жалобе доводы аналогичны доводам ответчика, изложенным в отзыве на иск, которым дана надлежащая оценка судом первой инстанции. Размер причиненных МО Октябрьский район Оренбургской области убытков установлен вступившими в законную силу судебными актами судов общей юрисдикции, указанные убытки фактически понесены истцом в полном объеме.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие истца и ответчика.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с 2010 по 2012 г., вступившими в законную силу, с МО Октябрьский район Оренбургской области в пользу физических лиц - медицинских и фармацевтических работников МУЗ "Октябрьская центральная районная больница", проживающих на территории муниципального образования, взыскано 5 781 248 руб. 49 коп. в счет возмещения расходов по оплате за освещение и отопление жилья за различные периоды времени, начиная с 01.01.2006 (т. 1, л.д. 61-173).

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, не исполнила обязанность по компенсации таких льгот, в связи с чем МО Октябрьский район Оренбургской области расходы по исполнению названных судебных решений понесены за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением названных судебных решений, в размере взысканных с муниципального образования судами общей юрисдикции сумм.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона решением Совета депутатов МО Октябрьский район Оренбургской области от 11.02.2011 N 50 утверждено Положение о размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг квалифицированным работникам муниципальных учреждений здравоохранения и культуры муниципального образования Октябрьский район, которым определены меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсации расходов по оплате за коммунальные услуги за счет средств бюджета муниципального образования (т. 1, л.д. 59-60).

Судами общей юрисдикции при вынесении решений о взыскании с истца денежных средств в счет компенсации расходов физических лиц (медицинских работников) по оплате коммунальных услуг (освещения и отопления) было установлено, что сумма денежных средств на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, выделена местным бюджетом в недостаточном размере.

Согласно справке Управления по финансам и местным налогам администрации Октябрьского района Оренбургской области от 29.11.2012 N 02-16/233 денежные средства за период с 2005 г. по ноябрь 2012 г. на компенсацию указанных расходов из бюджетов других уровней не поступали (т. 1, л.д. 38).

При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правомерно установлено, что c МО Октябрьский район Оренбургской области в пользу медицинских работников-льготников взыскано 5 781 248 руб. 49 коп. в счет компенсации понесенных ими расходов по оплате коммунальных услуг. Указанная сумма была взыскана с истца в связи с передачей муниципальному образованию полномочий Российской Федерации по предоставлению соответствующих льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, и отсутствием необходимых финансовых средств на обеспечение льгот, подлежащих выделению из федерального бюджета.

МО Октябрьский район Оренбургской области за счет собственных средств понесло расходы в результате исполнения судебных актов по компенсации льгот медицинским работникам в названной сумме, что подтверждается представленными в дело платежными поручениями, реестрами физических лиц - взыскателей, которым перечислены денежные средства на основании конкретных платежных поручений, реестром произведенных в 2011-2012 г. платежей работникам МУЗ "Октябрьская центральная районная больница", в которых указаны сведения о взыскателях, исполнительных документах, реквизиты платежных документов, перечисленные взыскателям суммы.

Учитывая изложенное, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у муниципального образования убытков в виде расходов, понесенных в связи с компенсацией расходов по оплате за наем жилья, освещение и отопление медицинским работникам, проживающим в сельской местности, взысканных судебными актами судов общей юрисдикции, в связи с чем взыскал причиненные муниципальному образованию убытки с Российской Федерации в лице Минфина России.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных названной категории граждан Российской Федерации, является правильным. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению соответствующих денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение.

Доводы ответчика о том, что выплаты производило МУЗ "Октябрьская центральная районная больница", а потому наличие убытков у муниципального образования не может считаться доказанным, подлежат отклонению как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Платежные поручения, подтверждающие перечисление денежных средств взыскателям по исполнительным листам, оцениваются судом в совокупности с иными доказательствами по делу, которые позволяют установить, что соответствующие выплаты производились за счет средств муниципального образования. Ответчик этот факт не опроверг, доказательств, свидетельствующих о том, что МУЗ "Октябрьская центральная районная больница" обладало собственными средствами для исполнения судебных решений, не представил.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что судом не исследовался вопрос о поступлении взыскателям денежных средств, взысканных с истца судебными актами судов общей юрисдикции, подлежит отклонению.

Устанавливая размер причиненных ответчиком убытков, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в рассматриваемом случае взыскиваемые истцом денежные средства представляют собой убытки, которые МО Октябрьский район Оренбургской области как понесло, так и будет вынуждено понести при исполнении соответствующих судебных решений о взыскании с него расходов льготников по оплате коммунальных услуг, что соответствует положениям п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов необходимых для взыскания убытков с ответчика не доказана, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. При этом специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

В связи с вышеизложенным, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ответчика не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.02.2013 по делу N А47-16803/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

С.В. Матвеева З.Н. Серкова