Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2012 г. N 07АП-1116/12

г. Томск

12 марта 2012 г.

Дело N А45-16872/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 марта 2012 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С.В.

судей Журавлевой В.А., Колупаевой Л. А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дедковой И.А.,

с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Лысенко Ю.В. по доверенности от 08.04.2011 г.

от заинтересованного лица: без участия,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Ванкорнефть" на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21.12.2011 по делу N А45-16872/2011 (судья Хорошилов А. В.) по заявлению закрытого акционерного общества "Ванкорнефть" (ИНН 2437261631, ОГРН 1042400920077) к Западно-Сибирскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным предписания от 26.07.2011 N 10-11-МТ,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Ванкорнефть" (далее - ЗАО "Ванкорнефть", заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Западно-Сибирскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора, Управление) о признании недействительным предписания от 26.07.2011 N 10-11-МТ.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 21.12.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ЗАО "Ванкорнефть" подало апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт о признании недействительным оспариваемого предписания.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на следующие обстоятельства:

- заинтересованным лицом нарушены требования части 1 статьи 14 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

- выданное предписание не отвечает признаку выполнимости - нормы градостроительного законодательства не предусматривают возможность получения разрешения на ввод в эксплуатацию указанных в предписании отдельных сооружений, входящих во 2 этап ввода объекта капитального строительства;

- вопрос законности требования пункта 50 предписания был предметом рассмотрения в Арбитражном суде Ямало-Ненецкого автономного округа в ходе рассмотрения дела N А81-3407/2011 и имеет преюдициальное значение для рассмотрения настоящего спора;

- у Западно-Сибирского управления Ростехнадзора отсутствовали полномочия предписывать застройщику необходимость получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по причине того, что предметом проверки, на основании которой было выдано оспариваемое предписание, была проверка ранее выданного предписания от 11.02.2011 N 01-11-МТ;

- наличие выданного предписания, незаконно возлагающего на общество обязанность выполнения определенных действий, создает угрозу необоснованного привлечения ЗАО "Ванкорнефть" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ.

Подробно доводы заявителя изложены в апелляционной жалобе.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу (с учетом дополнений), не соглашаясь с ее доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, полагая, что материалами дела подтверждается законность вынесенного предписания.

В судебном заседании представитель ЗАО "Ванкорнефть" поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, признать незаконными предписание Управления N 10-11-МТ от 26.07.2011.

Дело рассмотрено на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителей Управления.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 20.07.2011 административным органом было издано распоряжение N 24455-р "О проведении внеплановой документарной проверки", в соответствии с которым цель и задачи проведения проверки: проверка выполнения пункта 50 предписания от 11.02.2011 N 01-11-МТ, выданного ЗАО "Ванкорнефть", срок исполнения которого истек; предмет проверки: выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора).

В период с 25.07.2011 по 26.07.2011 Управлением проводилась проверка ЗАО "Ванкорнефть", по адресу: г. Красноярск, ул. 78 Добровольческой бригады, д. 15, каб. 531-4.

Управлением проверено исполнение пункта 50 предписания от 11.02.2011 N 01-11-МТ, выданного обществу, срок исполнения которого истек.

В ходе проведения проверки выявлено, что не исполнен пункт 50 предписания от 11.02.2011 N 01-11-МТ в предусмотренные сроки: в установленном порядке не введены в эксплуатацию следующие объекты капитального строительства к проекту "2 этап ввода объекта "Магистральный нефтепровод проекта "Ванкорское месторождение НПС "Пурпе" в составе проекта "Обустройство Ванкорской группы месторождений с системой внешнего транспорта нефти и сооружениями узла подключения к системе магистральных нефтепроводов ОАО "АК "Транснефть":

- насосная станция пожаротушения НПС-2;

- топливозаправочный пункт НПС-2;

- резервуар РВС-2000 м3 для хранения дизельного топлива НПС-1;

- печи подогрева нефти ПТ-4-64Ж N N 2, 3 (отсутствует разрешение на ввод в эксплуатацию), нарушены требования норм части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ.

По результатам проверки составлен акт проверки от 26.07.2011 N 10-11-МТ.

26.07.2011 заявителю выдано предписание N 10-11-МТ, в соответствии с которым на ЗАО "Ванкорнефть" возложена обязанность по исполнению пункта 50 предписания от 11.02.2011, в срок до 30.11.2011, а именно: в установленном порядке ввести в эксплуатацию следующие объекты капитального строительства к проекту "2 этап ввода объекта "Магистральный нефтепровод проекта "Ванкорское месторождение НПС "Пурпе" в составе проекта "Обустройство Ванкорской группы месторождений с системой внешнего транспорта нефти и сооружениями узла подключения к системе магистральных нефтепроводов ОАО "АК "Транснефть":

- насосная станция пожаротушения НПС-2;

- топливозаправочный пункт НПС-2;

- резервуар РВС-2000 м3 для хранения дизельного топлива НПС-1;

- печи подогрева нефти ПТ-4-64Ж N N 2, 3, получить разрешение на ввод в эксплуатацию и предоставить в межрегиональный отдел по надзору за объектами магистрального трубопроводного транспорта.

Не согласившись с указанным предписанием Управления Ростехнадзора, ЗАО "Ванкорнефть" обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание не содержит данных, указывающих на нарушение заявителем норм действующего законодательства.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данными выводами по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 2 постановления Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти.

В соответствии с частью 6 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, пунктом 14 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного вышеуказанным постановлением Правительства РФ, по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

В силу части 1 статьи 10 Федерального Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ).

Из материалов дела следует, что ЗАО "Ванкорнефть" является застройщиком объекта капитального строительства "Магистральный нефтепровод "Ванкорское месторождение - НПС "Пурпе" в составе проекта "Обустройство Ванкорской группы месторождений с системой внешнего транспорта нефти и сооружениями узла подключения к системе магистральных нефтепроводов ОАО "АК "Транснефть", в соответствии с разрешением на строительство от 19.06.2009 N КРР-000001.

Согласно проектной документации шифр 1750611/0088Д-33-ПД-70000-П32, раздел 1 "Общая пояснительная записка", (2 этап строительства НПС-2), а также "Ведомости сооружений магистрального нефтепровода с выделением этапов строительства" (утвержденной проектной организацией ООО НК-Роснефть-НТЦ") указанный объект капитального строительства разделен на 5 этапов, при этом "при вводе в эксплуатацию этапов строительства магистрального нефтепровода сохраняется технологический процесс транспортировки товарной нефти и имеет законченный цикл, процесс может протекать самостоятельно с использованием перечисленного в ведомости сооружений магистрального нефтепровода с поэтапным вводом в эксплуатацию построенного оборудования и инженерных коммуникаций".

В соответствии с пунктом 8 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", под этапом строительства понимается строительство одного из объектов капитального строительства, строительство которого планируется осуществить на одном земельном участке, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных объектов капитального строительства на этом земельном участке, а также строительство части объекта капитального строительства, которая может быть введена в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно, то есть независимо от строительства иных частей этого объекта капитального строительства.

При этом в состав 2 этапа ввода объекта капитального строительства входит 53 сооружения.

Суд первой инстанции, принимая решение об отказе в удовлетворении требований, пришел к выводу о том, что заявитель обязан в установленном законом порядке получить разрешение на ввод в эксплуатацию и ввести в эксплуатацию объекты, работа которых возможна только в составе очередного законченного этапа строительства объекта, с учетом того, что объекты, указанные в оспариваемом предписании фактически эксплуатируются заявителем, то есть совокупность объектов очередного этапа строительства может быть в установленном порядке введена в эксплуатацию.

Однако судом первой инстанции не учтены следующие обстоятельства.

Самостоятельный ввод в эксплуатацию отдельных сооружений, указанных в требовании пункта 1 предписания N 10-11-МТ от 26.07.2011 (насосная станция пожаротушения НПС-2; топливозаправочный пункт НПС-2; резервуар РВС-2000 м3 для хранения дизельного топлива НПС-1; печи подогрева нефти ПТ-4-64Ж NN 2, 3), не предусмотрен проектной документацией объекта капитального строительства, сама эксплуатация указанного объекта не может осуществляться автономно, независимо от строительства других сооружений, составляющих в совокупности 2 этап ввода магистрального нефтепровода.

ЗАО "Ванкорнефть" в судебном заседании суда апелляционной инстанции заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела ответа проектной организации ОАО "ТомскНИПИнефть" N 14197 от 21.12.2011. Ходатайство удовлетворено судом апелляционной инстанции.

Исходя из содержания данного ответа, отсутствует технологическая возможность самостоятельной (автономной) эксплуатации сооружений, находящихся в составе 2 этапа ввода объекта, а именно, магистральная насосная НПС-2 должна быть введена в эксплуатацию совместно с иными технологическими сооружениями 2-го этапа.

Вместе с тем, ни по результатам первоначальной проверки (предписание от 11.02.2011 N 01-11-МТ), ни по результатам повторной внеплановой выездной проверки, проведенной на предмет исполнения ранее выданного предписания от 11.02.2011, с выдачей оспариваемого в настоящем деле предписания N 10-11-МТ Управлением Ростехнадзора не установлены обстоятельства возможности самостоятельного введения в эксплуатацию отдельных сооружений, указанных в оспариваемом предписании, автономно от иных технологических сооружений, не предусмотрен поэтапный ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию и разработанной проектной документацией "Обустройство Ванкорской группы месторождений с системой внешнего транспорта нефти и сооружениями узла подключения к системе магистральных нефтепроводов ОАО АК "Транснефть" "Магистральный нефтепровод "Ванкорское месторождение - НПС Пурпе" (том 2.1 "Общая пояснительная записка", прошедшая государственную экспертизу проектной документации), что не оспаривается Управлением Ростехнадзора, разработка ЗАО "Ванкорнефть" в дальнейшем проектной документации "2 этап ввода объекта магистрального нефтепровода "Обустройство групп месторождений с системой внешнего транспорта нефти и сооружениями узла подключения к системе магистральных нефтепроводов ОАО АК "Транснефть", в состав которой входит и сооружения, указанные в оспариваемом предписании, предусматривающей строительство объекта по этапам, не может расцениваться как наличие у общества обязанности по получению разрешения на ввод в эксплуатацию каждого объекта, поскольку исходя из положений пункта 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" возможность подготовки проектной документации в отношении отдельных этапов строительства должна быть обоснована расчетами, подтверждающими технологическую возможность реализации принятых проектных решений при осуществлении строительства по этапам, то есть, необходимо учитывать наличие технологической возможности самостоятельной (автономной) эксплуатации сооружений, находящихся в составе 2 этапа ввода объекта.

В связи с изложенным, приобщенный к материалам дела ответ от 21.12.2011 ОАО "ТомскНИПИнефть" не противоречит ранее разработанной проектной документации, так как содержит аналогичные разъяснения об отсутствии технологической возможности самостоятельной (автономной) эксплуатации сооружений, находящихся в составе 2 этапа ввода объекта.

Судом первой инстанции не дана надлежащая оценка доводам общества о том, что само по себе отнесение сооружений, указанных в оспариваемом предписании, к категории опасных производственных объектов (в соответствии с Приложением 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности производственных объектов"), не свидетельствует о безусловной обязанности общества по введению такого объекта в эксплуатацию отдельно от иных технологических сооружений.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с доводами общества о невозможности исполнения пункта 1 предписания N 10-11-МТ от 26.07.2011, ввиду отсутствия в соответствии с требованиями градостроительного законодательства возможности получения разрешения на ввод в эксплуатацию сооружения, указанного в пункте 1 данного предписания.

Кроме того, судом апелляционной инстанции признаются обоснованными доводы ЗАО "Ванкорнефть" об отсутствии у Управления полномочий предписывать застройщику необходимость получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, исходя из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка:

1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

2) наличия разрешения на строительство;

3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Кодекса.

В силу пункта 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54, государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Пунктом 8 указанного Положения предусмотрено, что надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее - заключение о соответствии).

Анализ данных правовых норм свидетельствует о том, что у органа Ростехнадзора отсутствуют полномочия предписывать застройщику необходимость получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, так как указанное требование, выходит за рамки предмета государственного строительного надзора (получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является следующим этапом после получения заключения о соответствии объекта, с моментом выдачи которого связывается окончание государственного строительного надзора по объекту), и не связано с проверкой соответствия выполнения работ по объекту (их результатов) требованиям технических регламентов, проектной документации, так как не относится к выявлению нарушений в процессе строительства объекта капитального строительства.

Объект заявителя не подпадает под объекты, указанные в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ; отнесение объекта заявителя к опасным производственным объектам в силу пункта 1 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ не подтверждает наличие у Управления Ростехнадзора полномочий по государственному строительному надзору за таким объектом.

Выдача Управлением Ростехнадзора предписания на основании пункта 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, в соответствии с которым Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений, определяет право органов Ростехнадзора применять предусмотренные законодательством РФ меры в рамках предоставленных ему полномочий в области государственного регулирования и в пределах, определенных законом, и не может применяться к отношениям (необходимость получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию), не связанным с проверкой соответствия выполнения работ по объекту требованиям технических регламентов, проектной документации.

При изложенных обстоятельствах, предписание Управления Ростехнадзора от 26.07.2011 N 10-11-МТ не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, подлежит признанию недействительным.

Несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, в силу пункта 3 части 2 статьи 270 АПК РФ, являются основанием для отмены вынесенного принятого по делу судебного акта с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных ЗАО "Ванкорнефть" требований.

В связи с удовлетворением апелляционной жалобы ЗАО "Ванкорнефть", судебные расходы, понесенные обществом по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб. (по первой и апелляционной инстанции) по правилам статьи 110 АПК РФ, подлежат возмещению Западно-Сибирским Управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Руководствуясь статьями 110, 156, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 21.12.2011 по делу N А45-16872/2011 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Заявленные ЗАО "Ванкорнефть" требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Западно-Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.07.2011 N 10-11-МТ.

Взыскать с Западно-Сибирского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу закрытого акционерного общества "Ванкорнефть" в возмещение понесенных судебных расходов по оплате государственной пошлине 3000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

В. А. Журавлева Л. А. Колупаева