Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 апреля 2013 г. N 18АП-3560/13

г. Челябинск

26 апреля 2013 г.

Дело N А76-19980/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 апреля 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпачевой М.И.,

судей Ермолаевой Л.П., Суспициной Л.А,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Поленок А.П., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.02.2013 по делу N А76-19980/2012 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

прокурора Челябинской области - Москвитин Николай Николаевич (служебное удостоверение);

Министерства по радиационной и экологической безопасности Челябинской области - Анцупова Наталья Олеговна (доверенность N 64 от 25.12.2012).

Прокурор Челябинской области (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области к администрации Чебаркульского муниципального района Челябинской области (далее администрация, заинтересованное лицо) о признании недействительным постановления N 1144 от 14.09.2010 "О выкупе земельного участка в собственность закрытого акционерного общества "Чебаркульский рыбзавод" из земель сельскохозяйственного назначения" (т. 1 д.д. 3-6).

Определением от 23.10.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области, Нижне-Обское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов, Управление по земельно-имущественным отношениям администрации Чебаркульского муниципального района, закрытое акционерное общество "Чебаркульский рыбзавод" (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 21.02.2013 (резолютивная часть от 14.02.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано (т. 2 л. д. 27-32).

В апелляционной жалобе прокурор (далее также - податель жалобы, апеллянт) просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы прокурор указал на нарушение судом норм материального и процессуального права. По мнению подателя апелляционной жалобы, выводы, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Апеллянт полагает, что обжалуемое постановление вынесено за пределами полномочий органа местного самоуправления, поскольку на земельном участке с кадастровым номером 74:23:0201003:31 расположены водные объекты, относящиеся к федеральной собственности: река Караси и гидравлически связанные с ней пруды.

Податель жалобы не согласен с выводами суда первой инстанции об избрании прокурором ненадлежащего способа защиты права.

К дате судебного заседания отзывов на апелляционную жалобу от лиц, участвующих в деле, не поступило.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заинтересованного лица и третьих лиц не явились.

В отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, и в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена без участия не явившихся лиц.

В судебном заседании представитель прокурора поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе в полном объеме.

Представитель третьего лица пояснила, что оценка оспариваемого ненормативного правового акта должна быть дана при рассмотрении спора о праве.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановлением администрации Чебаркульского муниципального района N 1144 от 14.09.2010 "О выкупе земельного участка в собственность ЗАО "Чебаркульский рыбозавод" закрытому акционерному обществу "Чебаркульский рыбзавод" (далее - ЗАО "Чебаркульский рыбзавод") разрешено приобрести в собственность земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 74:23:0201003:31, расположенный по адресу: Челябинская область, Чебаркульский район, в границах Непряхинского сельского поселения, участок N 11, для сельскохозяйственного назначения, общей площадью 11329456 кв. м., находящийся на праве постоянного (бессрочного) пользования (л.д. 42-43).

Управление муниципальной собственности Чебаркульского муниципального района произвело расчет цены указанного земельного участка, которая составила на 14.09.2010 - 461 675,33 руб. Стоимость земельного участка определена на основании постановления Губернатора Челябинской области N 402 от 06.12.2007 "Об установлении цены при продаже земельных участков на территории Челябинской области" (л.д. 46).

14 сентября 2010 года между Управлением муниципальной собственности Чебаркульского муниципального района и ЗАО "Чебаркульский рыбзавод" заключен договор купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 74:23:0201003:31, расположенного по адресу: Челябинская область, Чебаркульский район, в границах Непряхинского сельского поселения, участок N 11, для сельскохозяйственного назначения, общей площадью 11329456 кв. м. (л.д. 44-45).

Право собственности ЗАО "Чебаркульский рыбзавод" зарегистрировано в установленном порядке (л.д. 56-57, 75). На основании акта приема-передачи от 20.09.2010 указанный участок передан покупателю. Оплата за участок произведена в полном объеме (л.д. 47).

18 апреля 2011 года Нижне-Обское бассейновое водное управление письмом (исх. N 350), адресованным Министерству по радиационной и экологической безопасности Челябинской области сообщило о том, что водные объекты, расположенные на водотоках (реках, ручьях), а именно: пруды NN 9, 12, и 15, построенные для рыборазведения на р. Караси являются федеральной собственностью (л.д. 48).

Письмами от 18.07.2012 и 23.07.2012 (исх. N N соответственно, 10/4799 и 10/4894) Министерство по радиационной и экологической безопасности Челябинской области обратилось в Прокуратуру Челябинской области с требованием принять меры прокурорского реагирования, в связи с формированием и продажей земельного участка под федеральными водными объектами.

Прокурор области, рассмотрев обращение Министерства, пришел к выводу, что постановление администрации Чебаркульского муниципального района N 1144 от 14.09.2010 "О выкупе земельного участка в собственность ЗАО "Чебаркульский рыбозавод" вынесено в нарушение ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 5, 6, 8, 27 Водного кодекса Российской Федерации, с превышением полномочий.

Полагая, что обжалуемое постановление нарушает права и законные интересы Российской Федерации в экономической сфере, прокурор Челябинской области обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты права.

Выводы суда правильны, основаны на представленных по делу доказательствах и надлежащем применении норм материального и процессуального права.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 и частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" разъяснено, что применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 N 12).

При вступлении прокурора в дело со ссылкой на положения части 5 статьи 52 АПК РФ необходимо иметь в виду, что на прокурора распространяются требования о соблюдении процессуального срока обращения с жалобой на судебный акт.

Как следует из материалов настоящего дела, оспариваемый ненормативный акт принят 14.09.2010, в арбитражный суд с заявлением прокурор Челябинской области обратился только 16.10.2012, то есть, с пропуском срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

При обращении в суд прокурором Челябинской области было заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм АПК РФ, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.11.2004 N 367-О).

Из содержания указанных положений следует, что срок для подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта, действий (бездействия) государственных органов не является пресекательным и может быть восстановлен арбитражным судом по ходатайству лица, участвующего в деле, обратившегося с таким заявлением, если суд признает причину пропуска срока уважительной.

Суд первой инстанции, учитывая ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока на обжалование, а также право суда на восстановление срока, посчитал возможным признать причины пропуска срока уважительными и удовлетворил ходатайство заявителя.

Восстановление указанного срока является правом суда, при этом суд основывает свои выводы на личном убеждении и переоценке указанные выводы не подлежат.

Как усматривается из материалов дела, 14.09.2010 между Управлением муниципальной собственности Чебаркульского муниципального района и ЗАО "Чебаркульский рыбзавод" заключен договор купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 74:23:0201003:31, расположенного по адресу: Челябинская область, Чебаркульский район, в границах Непряхинского сельского поселения, участок N 11, для сельскохозяйственного назначения, общей площадью 11329456 кв. м. (л.д. 44-45).

Право собственности ЗАО "Чебаркульский рыбзавод" зарегистрировано в установленном порядке, что подтверждается Выпиской из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и свидетельством о государственной регистрации права от 10.11.2010 74 АГ 016198(л.д. 56-57, 75).

В силу п. 1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а также актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Кодекса.

По смыслу названных норм права, а также положений ст. 36 ЗК РФ, правоотношения по предоставлению в собственность земельных участков возникают на основании сложного юридического состава, включающего издание собственником земли соответствующего распоряжения и заключение договора купли-продажи.

Таким образом, апелляционный суд полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт явился юридическим фактом, повлекшим возникновение права собственности ЗАО "Чебаркульский рыбозавод" на земельный участок с кадастровым номером 74:23:0201003:31.

На момент рассмотрения настоящего спора в арбитражном суде первой инстанции указанное право ЗАО "Чебаркульский рыбозавод" на земельный участок было оспорено в рамках иного дела, судебный акт по которому не вступил в законную силу.

Пунктом 52 Постановления от 29.04.2010 года Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Совместное Постановление N 10/22) определено, что поскольку при оспаривании зарегистрированного права на недвижимое имущество суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства.

Согласно п. 56 Совместного Постановления N 10/22, зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) или главы 24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. Вместе с тем, если лицо полагает, что государственным регистратором допущены нарушения при осуществлении государственной регистрации права или сделки, оно вправе обратиться в суд с заявлением по правилам главы 25 ГПК РФ или главы 24 АПК РФ с учетом подведомственности дела. Судебный акт по таким делам является основанием для внесения записи в Единый государственный реестр прав только в том случае, когда об этом указано в его резолютивной части. Суд вправе сделать такой вывод, если изменение в Едином государственном реестре прав не повлечет нарушения прав и законных интересов других лиц, а также при отсутствии спора о праве на недвижимость. Например, когда судебный акт принят по заявлению обеих сторон сделки об оспаривании отказа государственного регистратора совершить регистрационные действия.

Апелляционный суд считает, что в случае, если в основу государственной регистрации были положены недействительный акт или сделка, то возникшее в результате государственной регистрации право будет содержать неустранимый порок, заключающийся в том, что предусмотренного законом материально-правового основания для его возникновения и последующего признания его существования государством не имелось.

Данное обстоятельство означает, что государством было признано несуществующее право субъекта на объект недвижимого имущества, что является недопустимым и противоречащим основополагающему принципу государственной регистрации - принципу достоверности (публичной веры), который означает действительность и юридическую силу записи в книге для всех третьих лиц. При этом данный принцип подразумевает то, что юридическая сила записи должна сохраняться до момента, пока эта запись не исправлена и не изменена, причем даже в случае, если эта запись не соответствует действительности.

В связи с этим, даже в случае установления несоответствия действительности содержащейся в Едином государственном реестре прав записи о праве собственности (а также ином праве) лица на объект недвижимости, государство в лице регистрирующего органа не вправе самовольно погасить такую запись. Для осуществления таких действий необходимо вступившее в законную силу решение суда.

Поэтому законодатель закрепил в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" норму, согласно которой государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

Недействительность документов, послуживших основанием для внесения регистрационной записи, может быть установлена только в рамках спора, имеющего гражданско-правовой характер, и не может быть рассмотрена по правилам административного судопроизводства, установленного главой 24 АПК РФ.

Апелляционный суд полагает, что дела, хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых, по существу требует решения спора о праве других лиц, должны разрешаться в порядке искового производства. Проблема оспаривания зарегистрированного права на недвижимое имущество должна разрешаться в рамках общих способов защиты права, причем при наличии спора о праве способы защиты должны избираться гражданско-правового характера, позволяющие суду установить в резолютивной части решения право лица на имущество, с привлечением в качестве ответчика правообладателя зарегистрированного права. Разрешение спора о праве путем рассмотрения спора публичного характера (о признании недействительными ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственного органа) является недопустимым, так как может повлечь серьезное нарушение гражданских прав субъектов предпринимательской деятельности.

При этом суд апелляционной инстанции усматривает, что оценка действительности актов, положенная в основу государственной регистрации, а также сделок, может быть дана только при разрешении спора о праве на имущество.

Следуя правовой позиции, изложенной в Совместном Постановлении N 10/22, апелляционный суд полагает, что вопрос правомерности принятия администрацией постановления от 14.09.2010 N1144 должен решаться при рассмотрении спора о праве на земельный участок с кадастровым номером 74:23:0201003:31, в том числе при оспаривании сделки со спорным земельным участком.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу о том, что в данном случае имеется спор о праве, который рассматривается с привлечением правообладателя в качестве ответчика.

Поскольку прокурором избран неверный способ защиты, который не может привести к восстановлению нарушенного права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

При совокупности изложенных обстоятельств, суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме по приведенным выше мотивам, оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 АПК РФ, не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее подателя по правилам статьи 110 АПК РФ. Их взыскание в доход федерального бюджета не производится, поскольку податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 21.02.2013 по делу N А76-19980/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.И. Карпачева

Судьи

Л.П. Ермолаева Л.А. Суспицина