Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2013 г. N 12АП-3495/13

г. Саратов

20 мая 2013 г.

Дело N А12-28824/2012

Резолютивная часть постановления объявлена "17" мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "20" мая 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пригаровой Н.Н.,

судей Кузьмичева С.А., Смирникова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бусянковой Е.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в здании Двенадцатого арбитражного апелляционного суда апелляционную жалобу Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (ИНН 3445927010, ОГРН 1023403458650, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Краснознаменская, д.17)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от "22" марта 2013 года по делу N А12-28824/2012 (судья Пятернина Е.С.)

по заявлению Администрации г. Волгограда (ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Володарского, 5)

к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения (адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Скосырева, 2)

с участием в деле в качестве заинтересованных третьих лиц: Департамента городского хозяйства администрации города Волгограда (ОГРН 1023403444790, ИНН 3444080557, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Чуйкова, 15), муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания (ОГРН 1033400473897, ИНН 3444070252, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Ковровская, 24), муниципального унитарного предприятия дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда (ОГРН 1023404243565, ИНН 3446800264, адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Криворожская, 2Г), отдела дорожной инспекции Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (адрес местонахождения: г. Волгоград, ул. Скосырева, 2),

о признании незаконным и отмене протокола от 19.10.2012 N 34АА025879 и постановления от 25.10.2012 N 34АА025879 о признании Администрации г. Волгограда виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ,

при участии в судебном заседании представителей Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области - Галицкой Е.Н. по доверенности от 23.08.2011 N 24, Департамента городского хозяйства администрации города Волгограда - Милицкой М.А по доверенности от 20.11.2012 N ДГХ/06-18, администрации г. Волгограда - Милицкой М.А. по доверенности от 21.01.2013 N 05-ид/12,

без участия в судебном заседании представителей муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания; муниципального унитарного предприятия дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда; отдела дорожной инспекции Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилась администрация г. Волгограда (далее - администрация, заявитель) с заявлением о признании незаконным и отмене протокола от 19.10.2012 N 34 АА025879 и постановления Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - административный орган) от 25.10.2012 N 34 АА025879 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 22 марта 2013 года постановление Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУ МВД РФ по Волгоградской области от 25.10.2012 N 34 АА025879 о привлечении администрации к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 20 000 рублей, признано незаконным и отменено. Производство по делу N А12-28824/2012 в части требования администрации о признании незаконным протокола Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУ МВД РФ по Волгоградской области об административном правонарушении от 19.10.2012 N 34 АА025879 прекращено.

Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Администрацией в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлен письменный отзыв, в котором заявитель возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, считает, решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

В судебном заседании представители Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области, Департамента городского хозяйства администрации города Волгограда, администрации г. Волгограда поддержали свою позицию по делу.

Апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей муниципального учреждения коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания; муниципального унитарного предприятия дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г. Волгограда; отдела дорожной инспекции Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Главного Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания (пункт 1 статьи 123, пункт 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 19.09.2012 сотрудником ОГИБДД УМВД по г. Волгограда в ходе повседневного надзора за состоянием и содержанием улично-дорожной сети Волгограда выявлено, что на улице Академической г. Волгограда допущены нарушения пункта 13 Основных Положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительством РФ от 23.10.1993 г. N 1090, ГОСТ Р50597-93, а именно: на проезжей части имеются многочисленные повреждения дорожного покрытия размером 97 х 28 х 8 см, 72 х 76 х 6 см, зафиксировано разрушение бордюрного камня, отклонение от проектного положения.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте о выявленных недостатках в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 19.09.2012.

19.10.2012 по фактам выявленных нарушений в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении N 34 АА025879, которым действия заявителя квалифицированы по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

25.10.2012 Главным Управлением МВД РФ по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения вынесено постановление N 34 АА025879 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Администрация не согласилась с привлечением к административной ответственности и, полагая, что протокол от 19.10.2012 N 34 АА025879 и постановление от 25.10.2012 N 34 АА025879 являются незаконными, нарушают права и законные интересы хозяйствующего субъекта, оспорило их в судебном порядке.

Прекращая производство по делу N А12-28824/2012 в части требования администрации о признании незаконным протокола Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУ МВД РФ по Волгоградской области об административном правонарушении от 19.10.2012 N 34 АА025879, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый протокол об административном правонарушении не является властно-распорядительным актом, возлагающим какие-либо обязанности и нарушающим его права, а в действующем законодательстве отсутствуют нормы, предусматривающие возможность обжалование протокола об административном правонарушении.

Решение суда в части прекращения производства по делу участниками процесса не оспаривается.

Суд первой инстанции, признавая незаконным постановление Главного Управления МВД РФ по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения от 25.10.2012 N 34 АА025879 о привлечении администрации к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей, исходил из того, что Управление государственной инспекции безопасности дорожного движения не наделено полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления, поскольку ответственность за нарушение федерального закона в отношении органов местного самоуправления возникает в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции соответствует установленным обстоятельствам и действующему законодательству.

Статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Объектом данного правонарушения является безопасность дорожного движения.

Субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, являются как должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, так и юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов. Дорожные органы и организации, в ведении которых находятся дороги, обязаны содержать их в состоянии, обеспечивающем безопасные условия для дорожного движения, принимать меры к улучшению их эксплуатационных качеств, устранению помех для движения, обеспечивать безопасность движения в местах проведения ремонтных работ.

В силу статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 1.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В качестве доказательств, подтверждающих состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным органом представлены: акт о выявленных недостатках в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 19.09.2012, протокол об административном правонарушении от 19.10.2012, постановление по делу об административном правонарушении от 25.10.2012 N 34 АА025879.

Привлекая администрацию к ответственности, административный орган руководствовался требованиями ГОСТ Р50597-93, положениями Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона N257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", сведениями из реестра автомобильных дорог Волгограда, утвержденного постановлением главы Волгограда от 16.10.2008 N 2143.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что у органов государственной инспекции безопасности дорожного движения отсутствуют полномочия для привлечения к ответственности администрации за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 утверждено Положение о государственной инспекции безопасности дорожного движения, в соответствии с пунктом 2 которого Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Пунктом 11 указанного Положения предусмотрено, что на Госавтоинспекцию возлагается обязанность по изучению условий дорожного движения, принятию мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения.

В соответствии с подпунктами "б" "п" пункта 12 указанного Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; составлять протоколы об административных правонарушениях, назначать в пределах своей компетенции административные наказания юридическим лицам, должностным лицам и гражданам, совершившим административное правонарушение, применять иные меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержание автомобильных дорог - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения согласно статьям 13 и 15 указанного закона относится к полномочиям органов местного самоуправления. Осуществление дорожной деятельности, которой является деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, Главное Управление МВД РФ по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения не наделено полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления (каким является администрация в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при реализации полномочий, отнесенных к вопросам местного значения), поскольку в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда.

Следовательно, у административного органа в данном случае отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности администрации за выявленные нарушения, поскольку статьей 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" таким правом наделен только суд.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26.03.2013 по делу N А55-22931/2012, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14.05.2012 по делу N А55-24383/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 05.06.2012 по делу N А55-18355/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2012 по делу NА12-18418/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23.04.2012 по делу N А65-16837/2011.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что ответственность за нарушение федерального закона в отношении органов местного самоуправления возникает в судебном порядке, и Главное Управление МВД РФ по Волгоградской области в лице Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения не наделено полномочием привлекать орган местного самоуправления к административной ответственности, связанной с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения городского округа.

В пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (редакция от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно признал незаконным и отменил постановление Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения ГУ МВД РФ по Волгоградской области от 25.10.2012 N 34 АА025879 о привлечении администрации к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Таким образом, все имеющие значение для правильного и объективного рассмотрения дела обстоятельства выяснены судом первой инстанции, всем представленным доказательствам дана правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основаниями для отмены принятого решения.

Судебная коллегия считает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется. Апелляционную жалобу Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от "22" марта 2013 года по делу N А12-28824/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через суд, принявший решение, только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Н.Н. Пригарова

Судьи

С.А. Кузьмичев А.В. Смирников