Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 мая 2013 г. N 08АП-2238/13

город Омск

20 мая 2013 г.

Дело N А70-12086/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 мая 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рябухиной Н.А.,

судей Кудриной Е.Н., Рожкова Д.Г.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Лепехиной М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2238/2013) индивидуального предпринимателя Костырева Александра Анатольевича на решение Арбитражного суда Тюменской области от 29.01.2013 по делу N А70-12086/2012 (судья Макаров С.Л.) по иску индивидуального предпринимателя Костырева Александра Анатольевича (ОГРНИП 308723221100171, ИНН 720408623684) к муниципальному образованию городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень (ОГРН 1027200865284, ИНН 7201001092 ) о взыскании 423 415 руб. 88 коп.,

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуальный предприниматель Костырев Александр Анатольевич - лично (по паспорту),

от муниципального образования городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень - представитель не явился,

установил:

Индивидуальный предприниматель Костырев Александр Анатольевич (далее - ИП Костырев А.А.) 07.12.2012 обратился в Арбитражный суд Тюменской области с иском к муниципальному образованию городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень о взыскании за счёт казны муниципального образования денежных средств в сумме 423 415 руб. 88 коп., в том числе 343 431 руб. 18 коп. неосновательного обогащения, 79 984 руб. 70 коп. убытков.

Исковые требования мотивированы тем, что ответчик в нарушение положений подпункта "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" не предоставил истцу как многодетному родителю льготу по арендной плате за земельный участок, в результате чего ответчик сберёг денежные средства, и на его стороне возникло неосновательное обогащение в размере 343 431 руб. 18 коп. (общая сумма арендной платы, взысканная решениями Арбитражного суда Тюменской области от 01.06.2010 по делу N А70-4248/2010 и от 07.12.2011 по делу N А70-11019/2011). Недобросовестным поведением ответчика, выразившимся в уклонении от предоставления льготы по арендной плате истцу причинен вред в размере 79 984 руб. 70 коп. (общая сумма пени, государственной пошлины, взысканных решением Арбитражного суда Тюменской области от 01.06.2010 по делу N А70-4248/2010, общая сумма процентов за пользование чужими денежными средствами, государственной пошлины, взысканных решением Арбитражного суда Тюменской области от 07.12.2011 по делу N А70-11019/2011.).

В отзыве на исковое заявление ответчик просил отказать в удовлетворении требований. При этом сослался на то, что Постановление Правительства Тюменской области от 09.07.2007 N 148-п, регулирующее порядок и сроки внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не содержит оснований для уменьшения арендной платы. Обязанность истца оплачивать арендную плату Департаменту земельных ресурсов, была установлена договором N 62/17 аренды земельного участка, что также подтверждается вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Тюменской области по делам N А70-4248/2010 и N А70-11019/2011. У города Тюмени не может возникнуть обязанность по возмещению неосновательного обогащения, сумма которого состоит из задолженности истца по договору, заключенному между истцом и Департаментом земельных ресурсов, процентов за пользование чужими денежными средствами и государственной пошлины, присужденных к взысканию с истца (л.д.52-53).

На доводы ответчика истец представил письменные возражения, в которых сослался на значение подпункта "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 как нормы не только земельного законодательства, но также и нормы законодательства о социальной поддержке отдельных категорий граждан, восполняющей пробел в законодательном регулировании о предоставлении льгот многодетным семьям. Истец считает, что поскольку в силу пункта 2 статьи 90 Конституции РФ указы Президента РФ обязательны для исполнения и не нуждаются в подтверждении местными и региональными правовыми нормами, наличие последних не является необходимым условием для реализации Указа Президента РФ, а отсутствие таковых не является непреодолимым препятствием для предоставления льготы. В связи с чем истец ссылается на несостоятельность довода ответчика о том, что предоставление многодетным семьям льготы по уплате арендной платы за землю не предусмотрено муниципальными и областными правовыми актами. Более того, как полагает истец, отсутствие в правовом регулировании на уровне Тюменской области и города Тюмени нормы о предоставлении многодетным семьям льготы по уплате арендной платы за землю является актом незаконного бездействия, причинившего вред истцу. Ввиду отсутствия правового механизма реализации указанной льготы истец считает необоснованным довод ответчика о якобы заявительном порядке её предоставления. Напротив, именно на органах государственной власти (в рассматриваемом случае - на Администрации города Тюмени, осуществлявшей государственные полномочия по распоряжению земельным участком) лежит обязанность выявления лиц, имеющих право на льготу, и обязанность по её предоставлению. За предоставлением льготы истец неоднократно обращался после того, как узнал о ней, но получал отказ.

В представленных возражениях истец также указал, что размер предъявленных убытков он обосновывает обстоятельствами о том, что в спорный период в семье истца было четверо детей, а многодетными семьями признаются семьи, имеющие хоты бы трёх несовершеннолетних детей, и по смыслу подпункта "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 такие семьи имеют право на снижение размера арендной платы; в период владения земельным участком истец привёл его в надлежащий вид, создал инвестиционную привлекательность, улучшил архитектурный облик данной части города (л.д.54-55).

В судебном заседании 29.01.2013 (аудиопротокол судебного заседания от 29.01.2013 - л.д. 52) истец - ИП Костырев А.А., поддерживая предъявленные требования, указал, что при предоставлении ему земельного участка в аренду не была предоставлена льгота по уплате арендной платы, в связи с чем ему причинен реальный ущерб. Арендная плата взыскана двумя решениями Арбитражного суда Тюменской области. В связи с чем истец просит взыскать ущерб в этом размере.

Представители ответчика в судебном заседании 29.01.2013 против удовлетворения исковых требований возражали, ссылаясь в том числе на то, что Указ Президента РФ от 05.05.1992 N 431 адресован названным в нём лицам - правительствам республик в составе РФ, органам исполнительной власти краёв, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга, к числу которых Администрация города Тюмени не относится, в связи с чем на ответчика данный Указ непосредственно не распространяется, и ответчик не имеет полномочий по разработке льгот по уплате арендной платы. Есть другая льгота - по уплате земельного налога, но она установлена по решению Тюменской городской Думы, и эта льгота имеет заявительный характер предоставления.

Не соглашаясь с позицией представителей ответчика, истец указал, что полномочия по распоряжению земельным участком переданы Администрации города Тюмени, поэтому она обязана нести исполнение отдельных полномочий Тюменской области. О льготе по Указу Президента РФ истец узнал только осенью 2011 г. из газетной публикации, после чего дважды обращался в Администрацию города Тюмени, но ему было отказано. Считает, что предоставление ему льготы возможно до настоящего времени, так как в соответствии со статьей 420 Гражданского кодекса РФ стороны могут распространить действие льготы на предшествующий период.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 29.01.2013 по делу N А70-12086/2012 в иске отказано.

Возражая против принятого судом решения, ИП Костырев А.А. в апелляционной жалобе просит его отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. При этом истец указывает на необоснованность вывода суда о частичном несоответствии Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" Земельному кодексу РФ, пунктом 7 статьи 1 которого установлен принцип платности использования земли. Настоящий Указ Президента РФ не противоречит Земельному кодексу РФ, поскольку льготу по арендной плате он непосредственно не предоставляет, а предписывает это сделать органам государственной власти субъектов РФ. Вопреки Указу, порядок предоставления льготы по уплате арендной плате за землю законом Тюменской области не определен. Однако именно на органах государственной власти Тюменской области (полномочия которых в спорный период осуществлялись ответчиком) лежала обязанность по выявлению и учету семей, имеющих право на льготу по арендной плате за землю, а также в проявлении инициативы в её предоставлении вне зависимости от факта подачи заявления многодетными семьями.

Истец также считает необоснованным вывод суда о том, что уплата денежных средств во исполнение не отмененного судебного акта исключает применение положений статьи 1102 Гражданского кодекса РФ. В случае неправильной квалификации истцом предъявленных к взысканию денежных сумм суд в соответствии со статьей 168 АПК РФ должен был определить, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить. Тем более, что в ходе судебного заседания истец указал, что согласен с квалификацией взыскиваемой денежной суммы как убытков.

Представитель ответчика, извещенного надлежащим образом о месте и времени заседания суда апелляционной инстанции, в него не явился. Отзыв на апелляционную жалобу от ответчика не поступил.

На основании части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя ответчика.

В заседании суда апелляционной инстанции ИП Костырев А.А. поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам, просит решение отменить, исковые требования удовлетворить. Пояснил, что Указ Президента РФ от 05.05.1992 N 431 в Тюменской области не исполняется, в законе Тюменской области отсутствует положение об освобождении от арендной платы. По мнению истца, со стороны Администрации города Тюмени имело место виновное бездействие. Если бы истцу предоставили льготу, то это не повлекло бы обращение в суд с иском к нему, и не повлекло бы причинения ему убытков. Статья 19 Закона о защите конкуренции не предусматривает необходимость в получении согласия антимонопольного органа в случае предоставления муниципальной преференции на основании нормативного правового акта (Указа Президента РФ). Настоящим Указом предоставлено право на льготу по арендной плате в размере 50% или 100%, и истец считает, что ему должна была быть представлена льгота в размере 100% арендной платы. О наличии Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 ИП Костырев А.А. узнал только в 2012 году, и в Администрацию города Тюмени обращался за предоставлением льготы в 2012 году.

На вопрос суда в связи с наличием в материалах дела сопроводительного письма от 13.10.2009 о предоставлении документов (л.д.37) ИП Костырев А.А. пояснил, что документы предоставлялись им в связи с подачей заявления о рассрочке уплаты арендной платы, но антимонопольным органом было отказано, и для него (ИП Костырева А.А.) вопрос о рассрочке погашения задолженности по арендной плате перестал быть актуальным. Срок договора аренды земельного участка уже истек, но истец считает, что ему должны были предложить льготу в виде освобождения от уплаты арендной платы.

На вопрос суда ИП Костырев А.А. пояснил, что предоставление ему льготы по уплате арендной платы является расходным обязательством ответчика.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, выслушав истца, суд апелляционной инстанции проверил законность и обоснованность решения суда и считает его подлежащим оставлению без изменения.

Из материалов настоящего дела следует и также подтверждается вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Тюменской области от 01.06.2010 по делу N А70-4248/2010, от 07.12.2011 по делу N А70-11019/2011, что на основании распоряжения Администрации города Тюмени от 02.04.2009 N508, Постановления Правительства Тюменской области от 09.07.2007 N148-п, Департамент земельных ресурсов Администрации города Тюмени и ИП Костырев А.А. заключили договор аренды земельного участка от 02.07.2009 N 62/17, по которому Департамент земельных ресурсов Администрации города Тюмени предоставил ИП Костыреву А.А. в аренду земельный участок площадью 2 700 кв.м с кадастровым номером 72:23:0105001:901, расположенный по адресу: г. Тюмень, ул. Ватутина - Ветеранов Труда, под временную постройку - автостоянку (без права капитального строительства), сроком с 02.04.2009 по 31.12.2009. Арендная плата составляла 93 663 руб. 05 коп. за каждый квартал (л.д. 9-12, 32-35).

По акту приема-передачи в аренду земельного участка от 02.07.2009 земельный участок передан ИП Костыреву А.А. (л.д.13).

Соглашением от 09.09.2009 стороны внесли изменения в договор, установив срок аренды с 02.07.2009 по 31.12.2009, а также уточнив срок внесения и сумму первого платежа (л.д. 15).

Действие договора аренды земельного участка от 02.07.2009 N 62/17 прекращено с 01.01.2010 в связи с истечением срока аренды.

Поскольку в период действия договора аренды земельного участка от 02.07.2009 N 62/17 арендная плата за третий, четвертый кварталы 2009 года, первый квартал 2010 года ИП Костыревым А.А. не вносилась, решением Арбитражного суда Тюменской области от 01.06.2010 по делу N А70-4248/2010 с него в пользу Департамента земельных ресурсов Администрации города Тюмени взыскано 280 989 руб. 15 коп. задолженности и 18 873 руб. 09 коп. пени. В доход федерального бюджета взыскано 12 997 руб. 24 коп. государственной пошлины (л.д.32-33).

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 07.12.2011 по делу N А70-11019/2011 установлено наличие у ИП Костырева А.А. 62 442 руб. 03 коп. задолженности по внесению арендной платы за часть второго квартала (по 01.06.2010), которая судом взыскана в указанном размере с процентами за пользование чужими денежными средствами в сумме 43 923 руб. 41 коп. В доход федерального бюджета взыскано 4 190 руб. 96 коп. государственной пошлины (л.д.34-35).

Возражения ИП Костырева А.А. при рассмотрении дел N А70-4248/2010 и N А70-11019/2011 об отсутствии у него обязанности вносить арендную плату основывались на произведенных им улучшениях арендуемого участка, а по делу N А70-11019/2011 - также в связи с тяжелым имущественным положением по причине наличие у него четверых детей, которые судом отклонены как не освобождающие от оплаты задолженности.

Судебные акты в установленном порядке не обжалованы и вступили в законную силу.

Обращаясь в арбитражный суд с иском к ответчику - муниципальному образованию городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень о взыскании за счет казны муниципального образования денежных средств в общей сумме 423 415 руб. 88 коп., ИП Костырев А.А., основываясь на подпункте "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", ссылается на предписание органам исполнительной власти субъектов РФ предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы многодетным родителям в виде полного или частичного освобождения от налога на определенный срок либо понижения ставок налога. Однако порядок предоставления льготы по уплате арендной платы за землю законом Тюменской области не определен, хотя именно на органах государственной власти Тюменской области (полномочия которых в спорный период осуществлялись ответчиком) лежала обязанность по выявлению и учету семей, имеющих право на льготу по арендной плате за землю, и ответчик такую льготу истцу не предоставил, будучи осведомленным о наличии в семье ИП Костырева А.А. четверых детей.

В удовлетворении исковых требований судом первой инстанции отказано.

В абзаце втором пункта 35 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (в редакции Постановления Пленума от 24.03.2011 N 30) разъяснено, что в случае несогласия суда апелляционной инстанции только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Повторно рассматривая дело, суд апелляционной инстанции считает исковые требования ИП Костырева А.А. не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Квалифицируя часть предъявленного истцом требования (в сумме 343 431 руб. 18 коп.) как неосновательное обогащение, суд первой инстанции учёл текст искового заявления, в котором содержалась такая квалификация и имелись ссылки на пункт 1 статьи 1102 и пункт 4 статьи 1103 ГК РФ.

Между тем, исходя из обстоятельств, которыми истец обосновывает требования, а также его позиции в письменных возражениях на доводы ответчика (л.д.54-55) и выступлении истца в судебном заседании 29.01.2013, его требование о взыскании денежных средств направлено на возмещение вреда, причиненного ответчиком в связи с непредоставлением истцу льготы по уплате арендной платы за земельный участок в соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей". Размер вреда (убытков) определен истцом в общей сумме 423 415 руб. 88 коп., равной присужденной с него названными выше судебными актами.

В соответствии со статьями 133, 168 АПК РФ суд должен определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы права подлежат применению при разрешении спора; какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам (пункт 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.04.2010 N 10/22). В случае ненадлежащего формулирования истцом способа защиты при очевидности преследуемого им материально-правового интереса, суд не должен отказывать в иске ввиду неправильного указания норм права, а обязан сам определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы подлежат применению (Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.06.2012 N 2665/12 и от 24.07.2012 N 5761/12).

В связи с чем суд апелляционной инстанции считает, что не только в части суммы 79 984 руб. 70 коп., но и в целом предметом требования ИП Костырева А.А. является взыскание убытков, причиненных бездействием ответчика, выразившимся в непредоставлении истцу как многодетному родителю льготы по уплате арендной платы за земельный участок в соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей".

В соответствии со статьями 16, 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу статьи 1082 ГК РФ лицо, ответственное за причинение вреда, обязано возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (пункт 2 статьи 15).

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Из пункта 2 настоящей статьи следует, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые данное лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно пункту 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.

В пункте 5 настоящего Информационного письма разъяснено, что истец, требуя возмещения вреда, обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми истцу причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ ИП Костырев А.А., предъявляя требование о возмещении вреда, причиненного бездействием ответчика - муниципального образования городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень, должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований, а именно: доказать факт причинения ему вреда, его размер, наличие причинной связи между бездействием ответчика и наступившими неблагоприятными последствиями, а также противоправность такого бездействия.

При этом суд оценивает противоправность бездействия ответчика с учетом обстоятельств, послуживших основанием для такого бездействия, обязанность доказывания которых в силу части 1 статьи 65 АПК РФ лежит на ответчике.

В соответствии со статьей 1069 ГК РФ условием для возмещения вреда в данном случае является причинение его в результате незаконного бездействия, однако, доказательства того, что бездействие ответчика, выразившееся в непредоставлении истцу - ИП Костыреву А.А. льготы по уплате арендной платы за земельный участок в соответствии с подпунктом "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" было незаконным, истцом не представлены.

Вывод о недоказанности истцом незаконности бездействия ответчика - муниципального образования городской округ город Тюмень в лице Администрации городского округа город Тюмень суд апелляционной инстанции основывает на следующем.

Истец правильно считает, что подпункт "в" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", как и в целом настоящий нормативный правовой акт, содержит нормы законодательства о социальной поддержке отдельных категорий граждан, а именно: многодетных семей. Также верным является утверждение истца о том, что настоящий Указ Президента РФ льготу по арендной плате непосредственно не предоставляет, а предписывает это сделать органам государственной власти субъектов РФ.

Указом Президента РФ от 05.05.1992 N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" в целях проведения целенаправленной и адресной политики по усилению социальной поддержки многодетных семей органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в пункте 1 предписано определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона; и установить для многодетных семей меры социальной поддержки (подпункт "б"), а также (согласно подпункту "в" пункта 1), оказывать необходимую помощь многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, обеспечивать выделение для этих целей земельных участков, предоставлять льготы по взиманию земельного налога и арендной платы в виде частичного или полного освобождения от налога на определенный срок либо снижения ставок налога; предоставлять безвозмездную материальную помощь либо беспроцентные ссуды для возмещения расходов на развитие крестьянского (фермерского) хозяйства; предусматривать полное или частичное освобождение от уплаты регистрационного сбора с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Министерству финансов РФ поручено совместно с Министерством социальной защиты населения РФ в месячный срок разработать порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных настоящим Указом (пункт 3).

Со ссылкой на пункт 3 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 Минфином России и Минсоцтруда России издано письмо от 29.06.1992 "О финансировании мероприятий по социальной поддержке многодетных семей", пункт 2 которого признан недействующим решением Верховного Суда РФ от 26.03.2003 N ГКПИ 03-139. В оставшейся действующей части документ касается финансирования мероприятий, указанных лишь в подпункте "б" пункта 1 Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431.

Порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер, предусмотренных данным Указом, не разработан до настоящего времени.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72). По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2, 5 статьи 76).

В соответствии подпунктом 24 пункта 2 введенной в действие с 01.01.2005 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу статьи 85 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти названного публично-правового образования полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ. Данные расходные обязательства устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования.

Из изложенного следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать меры социальной поддержки многодетных семей и исполнять указанные расходные обязательства за счет средств собственного бюджета.

Меры социальной поддержки многодетных семей (имеющих трёх и более детей в возрасте до 18 лет) установлены Законом Тюменской области от 28.12.2004 N 331 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области" (с последующими изменениями).

Согласно Закону Тюменской области от 28.12.2004 N 331 (с последующими изменениями), финансирование расходов по обеспечению указанных мер является расходным обязательством областного бюджета (статья 5).

Осуществление социальной поддержки многодетных семей в виде полного или частичного освобождения от уплаты арендной платы за земельный участок Законом Тюменской области от 28.12.2004 N 331"О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области" не предусмотрено, однако, это не может быть признано противоречащим федеральному законодательству и нарушающим права граждан, поскольку в отсутствие федерального регулирования порядка и условий возмещения расходов на осуществление мер социальной поддержки многодетным семьям субъектом Российской Федерации в соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществляется собственное правовое регулирование данного вопроса за счет средств своего (в данном случае - областного) бюджета.

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предоставивший указанные нормотворческие полномочия субъектам Российской Федерации, принят позднее Указа Президента РФ от 05.05.1992 N 431 и по своей юридической силе имеет приоритет над ним.

Из названного Указа Президента РФ следует, что в нём определяются полномочия и обязанности по предоставлению мер социальной поддержки многодетным семьям между органами федеральной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Данный Указ не предусматривает передачу каких-либо прав и возложение обязанностей на органы местного самоуправления.

В силу пункта 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 настоящей статьи (за исключением подпунктов 1,2,4,6,13,22,23,32-36,38-40,42,48,52,58 и подпункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 настоящей статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Осуществление государственных полномочий по социальной поддержке и социальном обслуживании семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), органам местного самоуправления муниципального образования городской округ город Тюмень законом субъекта Российской Федерации - Тюменской области не передавалось, вопросы предоставления местному бюджету субвенций из бюджета Тюменской области для осуществления названных полномочий не разрешались. Тем более, органам местного самоуправления муниципального образования городской округ город Тюмень не передавались (и не могли быть переданы в любом случае) полномочия по осуществлению социальной поддержки многодетных семей в виде полного или частичного освобождения от уплаты арендной платы за земельный участок, поскольку таковое в числе мер социальной поддержки не предусматривалось субъектом Российской Федерации изначально.

Наличие у ответчика - муниципального образования городской округ город Тюмень в лице Администрации города Тюмени такой обязанности (по освобождению многодетных семей от уплаты арендной платы за земельный участок) истец связывает с тем, что полномочия по распоряжению земельным участком осуществлялись ответчиком в рамках переданных ему государственных полномочий Тюменской области по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на основании пункта 1 статьи 32 Закона Тюменской области от 04.12.2007 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов".

Однако позиция истца не может быть признана судом апелляционной инстанции обоснованной.

В части 1 статьи 32 Закона Тюменской области от 04.12.2007 N 46 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрено наделение органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Тюмень (приложение N 23 к настоящему Закону) полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), в части предоставления земельных участков, находящихся под временными постройками, киосками, навесами и другими подобными постройками, а также для возведения данных построек.

Как следует из остальных положений настоящей статьи, наделение названными полномочиями по распоряжению земельными участками в части предоставления земельных участков, находящихся под временными постройками, киосками, навесами и другими подобными постройками, а также для возведения данных построек, не сопровождалось передачей субъектом Российской Федерации (Тюменской областью) его государственных полномочий по решению вопросов, указанных в подпункте 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Принятие статьи 32 в составе Закона Тюменской области от 04.12.2007 N 46, и на его основании - Постановления Правительства Тюменской области от 11.02.2008 N 49 "О порядке осуществления органами местного самоуправления городского округа город Тюмень переданных им государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), в части предоставления земельных участков, находящихся под временными постройками, киосками, навесами и другими подобными постройками, а также для возведения данных построек и порядке контроля их исполнения", происходило в порядке реализации полномочий субъекта Российской Федерации в области других - земельных отношений и имело целью определение полномочий органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Тюмень, являющегося административным центром Тюменской области.

По указанному вопросу содержатся также нормы в Законе Тюменской области от 05.10.2001 N 411 (с последующими изменениями) "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области" (статья 14), а также принятом в соответствии со статьей 14 настоящего Закона Постановлении Правительства Тюменской области от 09.07.2007 N 148-п "Об утверждении Положения о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена".

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72, статье 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по указанным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2002 г. вступил в действие Земельный кодекс РФ, пунктом 7 статьи 1 которого установлен принцип платности использования земли, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 65 Земельного кодекса РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

Пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено Федеральным законом "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Как указано выше, Постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2007 N 148-п (с последующими изменениями) утверждено Положение о порядке и сроках внесения, определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной собственности Тюменской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

При заключении с ИП Костыревым А.А. договора аренды земельного участка от 02.07.2009 N 62/17 и определении его условий, в том числе размера арендной платы, Департамент земельных ресурсов Администрации города Тюмени руководствовался Постановлением Правительства Тюменской области от 09.07.2007 N 148-п (л.д.9-15).

В силу пункта 4 статьи 22 Земельного кодекса РФ размер арендной платы определяется договором аренды и общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований статей 22 и 65 Земельного кодекса РФ Правительством Российской Федерации принято Постановление от 16.07.2009 N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (действующие с 04.08.2009).

К основным принципам определения арендной платы, подлежащей применению ко всем публичным землям на территории Российской Федерации, отнесены принципы экономической обоснованности, предсказуемости и предельной простоты расчета, учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности, а также недопущения ухудшения положения лиц, ранее переоформивших право постоянного (бессрочного) пользования землей.

В последующем (Постановлением Правительства РФ от 19.08.2011 N 697) в число основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, включен и принцип запрета необоснованных предпочтений, в соответствии с которым порядок расчета арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться.

Учитывая единство экономического пространства и правовой системы Российской Федерации, нашедшие своё отражение в названных Постановлениях Правительства РФ принципы являются общеобязательными при определении арендной платы за находящуюся в публичной собственности землю для всех случаев, когда размер этой платы определяется не по результатам торгов и не предписан федеральным законом, а согласно его требованиям подлежит установлению соответствующими компетентными органами в качестве регулируемой цены (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.04.2012 N 15837/11).

Изложенные принципы соответствуют положениям пункта 7 статьи 1, статьям 65 Земельного кодекса РФ о платности использования земли и исключают, таким образом, аренду земельного участка без взимания за неё платы, а также установление различающихся, в зависимости от личности арендатора (категории арендатора), размеров арендной платы.

В связи с чем, как в период заключения договора аренды земельного участка от 02.07.2009 N 62/17, срока аренды (с 02.07.2009 по 31.12.2009), так и в последующем действующее законодательство не допускает освобождения от уплаты арендной платы за земельный участок, в том числе многодетных родителей.

Поскольку такое освобождение невозможно, ответчик не должен был, вопреки утверждению истца, совершать какие-либо действия по предоставлению ему освобождения от уплаты арендной платы за земельный участок. Соответственно, бездействие ответчика, на которое ссылается истец, незаконным не является и не может быть признано повлекшим причинение истцу ущерба, о возмещении которого он просит в предъявленном иске.

В этой связи суд апелляционной инстанции считает ошибочными ссылку суда первой инстанции на пункт 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" о государственных и муниципальных преференциях и вывод о том, что истец до заключения договора аренды за муниципальной преференцией не обращался, и ответчик не имел возможности получить предварительное согласие антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Однако применение судом названной нормы права и изложенный вывод не повлекли принятия неправильного решения.

Поскольку истцом не доказана незаконность бездействия ответчика в обстоятельствах, которыми обосновано предъявленное требование, оно не подлежит удовлетворению. Истец хотя и указал, что убытки обосновывает в том числе тем, что в период владения земельным участком привёл его в надлежащий вид, однако, экономическое содержание этой позиции истец не раскрыл и, как видно из суммы требований, в неё такого рода убытки истцом не включены.

Отказав в удовлетворении иска, суд первой инстанции принял правильное решение, которое суд апелляционной инстанции считает не подлежащим отмене по мотивам, изложенным в настоящем постановлении. Апелляционную жалобу истца суд апелляционной инстанции оставляет без удовлетворения.

Расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в связи с отказом в её удовлетворении в соответствии с правилами статьи 110 АПК РФ относятся на истца.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тюменской области от 29.01.2013 по делу N А70-12086/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Рябухина

Судьи

Е.Н.Кудрина Д.Г.Рожков