Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 мая 2013 г. N 14АП-1872/13

г. Вологда

28 мая 2013 г.

Дело N А05-12549/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2013 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 мая 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Якуненковой Е.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2013 года по делу N А05-12549/2012 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

Управление строительства и жилищно-коммунального хозяйства Ненецкого автономного округа (далее - управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным пункта 4 решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (далее - УФАС, антимонопольный орган) от 14.06.2012 по делу N 01А/05-01-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены администрация муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (далее - администрация), Нарьян-Марское муниципальное унитарное предприятие объединенных котельных и тепловых сетей (далее - предприятие), закрытое акционерное общество "Вертикаль" (далее - ЗАО "Вертикаль").

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2013 года по делу N А05-12549/2012 требование заявителя удовлетворено в полном объеме; на УФАС возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов управления.

Антимонопольный орган с решением суда не согласился и обратился с жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции УФАС ссылается на неправильное применение судом норм материального права, нарушение заявителем законодательства о защите конкуренции в результате заключения соглашений о предоставлении субсидий, в которых предусмотрено финансирование мероприятий муниципальной программы иным способом, нежели проведение торгов для заключения муниципальных контрактов.

Администрация, управление в отзывах опровергли доводы жалобы, просили обжалуемый судебный акт оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, заявитель ходатайствовал о рассмотрении жалобы без участия своего представителя, в связи с чем разбирательство по делу произведено в отсутствие сторон в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела и оспариваемого решения по делу N 01А/05-01-2012, между управлением и администрацией в целях реализации долгосрочной целевой программы "Развитие городского округа "Город Нарьян-Мар" на 2009-2012 годы" (далее - Программа 1; т. 2, л. 61-64), утвержденной постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 28.04.2009 N 60-п, заключено соглашение от 15.02.2010 N 11 о предоставлении субсидий. К данному соглашению сторонами подписан протокол разногласий от 15.02.2010.

Также между управлением и администрацией в целях реализации долгосрочной целевой программы "Обеспечение населения Ненецкого автономного округа чистой водой" (далее - Программа 2; т. 2, л. 65-69), утвержденной постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 09.09.2009 N 164-п, заключено соглашение от 06.05.2010 N 44 о предоставлении субсидий.

Программой 1 определены основные мероприятия по развитию транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры, по благоустройству города и иные мероприятия, направленные на перевод многоквартирных жилых домов на полное благоустройство. Основной целью данной Программы является обеспечение условий для приведения жилищного фонда, коммунальной и транспортной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания, для строительства общеобразовательных учреждений, повышение уровня благоустройства городской территории и внешнего облика столицы округа, улучшение санитарно-эпидемиологического состояния города.

Согласно Перечню программных мероприятий и объемов их финансирования (далее - Перечень) в него включены работы по благоустройству территории города, развитию транспортной инфраструктуры, строительству наружных сетей тепловодоснабжения, реконструкции котельных и т.д. В соответствии с Программой 1 финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств окружного бюджета и бюджета муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Целью Программы 2 является обеспечения населения Ненецкого автономного округа чистой водой нормального качества в достаточном количестве для удовлетворения питьевых нужд, сохранение здоровья населения за счет создания в поселениях округа условий для надежного обеспечения населения чистой водой, улучшения экологической обстановки путем реконструкции существующих и создания новых очистных сооружений, отвечающих современным требованиям.

В соответствии с Программой 2 финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств окружного бюджета и бюджета муниципального образования.

Государственный заказчик обоих Программ - управление.

Предметом соглашения от 15.02.2010 N 11 и соглашения от 06.05.2010 N 44 о предоставлении субсидий является порядок взаимодействия сторон при направлении субсидий и отчетности о целевом использовании субсидий, представляемых в 2010 году местному бюджету на софинансирование расходов МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на проведение мероприятий (по строительству и реконструкции коммунальной инфраструктуры) согласно Перечню работ, являющемуся неотъемлемой частью данных соглашений (приложение 1).

В соответствии с пунктом 3.3 соглашения от 15.02.2010 N 11 и соглашения от 06.05.2010 N 44 о предоставлении субсидий получатель обязан предварительно согласовывать с управлением принятие решения о способе заключения контрактов (договоров), предусматривающих осуществление бюджетных инвестиций в объекты муниципальных унитарных предприятий в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) либо Порядком осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (далее - Порядок).

В силу пункта 4.7 соглашения от 15.02.2010 N 11 после его подписания мероприятия согласно Перечню могут осуществляться по муниципальным контрактам, заключенным в соответствии с законодательством Российской Федерации от имени МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" по итогам размещения заказов для муниципальных нужд.

Протоколом разногласий от 15.02.2010 к соглашению N 11 в данный пункт внесено дополнение: "или договорам, заключенным в соответствии с Порядком осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на весь период выполнения мероприятия".

На основании пункта 4.7 соглашения от 06.05.2010 N 44 после подписания настоящего соглашения мероприятия согласно Перечню могут осуществляться только по муниципальным контрактам, заключенным в соответствии с законодательством Российской Федерации от имени МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" по итогам размещения заказов для муниципальных нужд, или договорам, заключенным в соответствии с Порядком на весь период выполнения мероприятия.

По мнению УФАС, указанными пунктами соглашений (с учетом протокола разногласий) в нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) предусмотрено, что получатель субсидии осуществляет расходование бюджетных инвестиций путем заключения муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации по итогам размещения заказа или по договорам, заключенным в соответствии с Порядком, без процедуры размещения заказа.

В данном случае, как указывает УФАС, создаются преимущественные условия деятельности отдельному хозяйствующему субъекту, в то время как иные хозяйствующие субъекты лишены доступа на товарный рынок работ (услуг) пo реконструкции объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар", что свидетельствует об ограничении, недопущении и устранении конкуренции.

Пунктом 4 решения комиссии антимонопольного органа от 14.06.2012 по делу N 01А/05-01-2012 в действиях администрации и управления признано нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в заключении соглашений, а именно соглашения от 06.05.2010 N 44 (пункты 3.3, 4.7), соглашения от 15.02.2010 N 11 (пункты 3.3, 4.7) и протокола разногласий к нему, предусматривающих предоставление бюджетных инвестиций предприятию на выполнение работ для муниципальных нужд без размещения заказа в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, что приводит к недопущению, ограничению и устранению конкуренции на товарном рынке услуг по реконструкции объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Заявитель не согласился с пунктом 4 решения комиссии УФАС от 14.06.2012 по делу N 01А/05-01-2012 и обратился в суд.

Судом первой инстанции требование заявителя удовлетворено.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт законным и обоснованным.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 данного Закона).

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Таким образом, в силу буквального толкования статьи 16 данного Закона названная норма не содержит исчерпывающего перечня негативных последствий, к которым могут привести согласованные действия указанных выше субъектов. Соглашение признается неправомерным, если оно приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаки ограничения конкуренции - это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона N 135-ФЗ выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между заключением соглашения и такими последствиями.

В данном случае пунктом 4 оспариваемого решения администрации управлению вменено нарушение статьи 16 Закона N 135-ФЗ, выразившееся именно в заключении соглашений, содержащих в себе пункты, которые, по мнению УФАС, приводят к недопущению, ограничению и устранению конкуренции на товарном рынке работ (услуг) по реконструкции объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

Соответственно, как правомерно указал суд первой инстанции, в материалах дела должны быть доказательства того, что заключение спорных соглашений в части пунктов 3.3, 4.7 (с учетом протокола разногласий) само по себе способно привести к последствиям в виде недопущения, ограничения и устранения конкуренции на указанном товарном рынке.

Пункты 3.3, 4.7 (с учетом протокола разногласий) соглашений предусматривают осуществление бюджетных инвестиций в объекты муниципальных унитарных предприятий в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, либо Порядком осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Статья 79 названного Кодекса предусматривает, что бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов. Предоставление бюджетных инвестиций государственному (муниципальному) унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения, влечет соответствующие увеличения уставного фонда государственного (муниципального) унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством о государственных (муниципальных) унитарных предприятиях. Осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, не допускается (пункт 7 статьи 79 БК РФ).

В данном случае как соглашениями, так и Порядком предусмотрено предоставление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" для реализации долгосрочных целевых программ, в связи с чем предполагается заключение различных договоров на оказание услуг (выполнение работ) по итогам проведения процедуры размещения заказа, если заказчиком выступает орган местного самоуправления или муниципальное бюджетное учреждение (пункт 3 Порядка), либо иных договоров на оказание услуг (выполнение работ), заключенных муниципальными унитарными предприятиями, в случае предоставления бюджетных инвестиций в объекты самих муниципальных унитарных предприятий (пункт 4 Порядка).

УФАС полагает, что поскольку соглашения предусматривают бюджетное финансирование, то в любом случае должны применяться нормы Закона N 94-ФЗ.

Вместе с тем частью 1 статьи 1 данного Закона определено, что этот Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Таким образом, его действием охватываются лишь три вида сделок: поставка товаров, подряд и возмездное оказание услуг.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.09.2012 N 5128/12.

Следовательно, действие Закона N 94-ФЗ не распространяется на предоставление бюджетных инвестиций, которыми являются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

Таким образом, заключение соглашений, предметом которых является лишь порядок взаимодействия сторон при направлении субсидий и отчетности о целевом использовании субсидий, представляемых в 2010 году местному бюджету на софинансирование расходов МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" на проведение мероприятий (по строительству и реконструкции коммунальной инфраструктуры), не может нарушать ни нормы Закона N 94-ФЗ, ни статьи 16 Закона N 135-ФЗ, поскольку соглашения не предусматривают порядок заключения договоров, для которых эти инвестиции предоставляются, не обязывают стороны соглашений нарушать законодательство о размещении заказов, не изменяют и не отменяют соответствующие правовые нормы такого законодательства.

Само по себе заключение соглашения от 06.05.2010 N 44 (пункты 3.3, 4.7) и соглашения от 15.02.2010 N 11 (пункты 3.3, 4.7), предусматривающих осуществление бюджетных инвестиций в объекты муниципальных унитарных предприятий в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ либо Порядком осуществления в 2010 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар", неспособно каким-либо образом повлиять на конкуренцию на товарном рынке работ (услуг) пo реконструкции объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар".

При таких обстоятельствах пункт 4 решения комиссии антимонопольного органа от 14.06.2012 по делу N 01А/05-01-2012 обжалуемым решением обоснованно признан недействительным.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам.

Оснований для отмены решения суда не имеется. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 23 января 2013 года по делу N А05-12549/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина