Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 18АП-4256/13 (ключевые темы: семеноводство - Россельхознадзор - административные регламенты - контроль в рф - отбор проб)

Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2013 г. N 18АП-4256/13

г. Челябинск

30 мая 2013 г.

Дело N А47-9279/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 мая 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 30 мая 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области

на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05 марта 2013 г.

по делу N А47-9279/2012 (судья Карев А.Ю.).

В заседании приняли участие представители:

Федерального государственного учреждения "Россельхозцентр" - Маслова З.Х. (доверенность от 15.01.2013 N 04); Яковлева О.А. (доверенность от 15.01.2013 N 03);

Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области - Максимова О.А. (доверенность от 20.03.2013 N б/н).

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский сельскохозяйственный центр" в лице филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр" по Оренбургской области (далее - заявитель, ФГБУ "Россельхозцентр", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Управление Россельхознадзора по Оренбургской области, Управление) о признании недействительным приказа от 11.05.2012 N 925 о проведении проверки.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 05.03.2013 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил приказ от 11.05.2012 N 925 о проведении проверки, вынесенный Россельхознадзором, в части проведения мероприятий в сфере семеноводства.

В апелляционной жалобе Управление Россельхознадзора по Оренбургской области просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает на то, что в соответствии с Административным регламентом объектом осуществления надзора является деятельность юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы собственности и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений в установленной сфере деятельности Службы. Не согласен со ссылками суда в обоснование позиции заявителя об отсутствии у Россельхознадзора полномочий в сфере семеноводства на письмо Департамента права Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 31.08.2009 N вн 14/13224, обращение руководителя Россельхознадзора Данкверта С.А. от 16.07.2009 N ФС-СД-5/7249 "О государственном семенном контроле", письмо Директора Департамента растениеводства, химизации и защиты растений Минсельхоза России Чекмарева П.А. от 10.10.2012 N 19/2962.

Кроме того, не согласен с выводом суда о том, что Управление при назначении проверки, издав приказ N 925 от 11.05.2012 "О проведении плановой выездной проверки" вышло за пределы своих полномочий в области государственной функции по осуществлению государственного надзора, поскольку в приказ включены правовые основания проведения проверки, полномочия которых ни Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327, ни Административным регламентом, утвержденным Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 08.10.2009 N 473, не предусмотрены. Суд первой инстанции не принял во внимание и не оценил правовую позицию Управления, не рассмотрел и не оценил представленные им доказательства. В обоснование своей позиции ссылается на судебную практику.

До судебного заседания от ФГБУ "Россельхозцентр" поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель заявителя против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, поддержал доводы отзыва на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ФГБУ "Россельхозцентр" зарегистрировано в качестве юридического лица Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы N 46 по г. Москве 04.08.2011 за основным государственным регистрационным номером 1077762014110, что подтверждается свидетельством о внесении записи в единый государственный реестр юридических лиц (т.1, л.д. 17) и осуществляет свою деятельность на основании устава (т.1, л.д. 27-50).

ФГБУ "Россельхозцентр" создано во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.05.2007 N 288 как ФГУ "Россельхозцентр".

ФГБУ "Россельхозцентр" имеет на территории Оренбургской области обособленное структурное подразделение - филиал, осуществляющий функции учреждения в соответствии с Положением о филиале (т.1. л.д. 51-63).

Во исполнение приказа от 28.10.2011 N 2134/1 об утверждении плана проведения плановых проверок на 2012 год, Управлением Россельхознадзора по Оренбургской области издан приказ от 11.05.2012 N 925 о проведении плановой выездной проверки ФГБУ "Россельхозцентр" в лице его Оренбургского филиала на предмет соблюдения обязательных требований или требований, установленных муниципально-правовыми актами (т.1, л.д. 14-16).

В качестве правовых оснований проведения проверки в приказе указаны следующие законы: Федеральный закон от 15.07.2000 N 99-ФЗ "О карантине растений", Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральный закон от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве", Постановление Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору", Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", Положение "Об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области", утвержденного приказом Россельхознадзора от 09.04.2008 N 89.

Копия данного приказа направлена с сопроводительным письмом от 14.05.2012 N 01.01/2018-05 директору ФГБУ "Россельхозцентр" и директору филиала.

Полагая, что данный приказ издан заинтересованным лицом с превышением его компетенции, поскольку Управление не наделено контрольными полномочиями в области семеноводства, нарушает права и законные интересы Учреждения, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался вводом о доказанности совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного ненормативного акта в части проведения мероприятий в сфере семеноводства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия и должностных лиц, является совокупность двух условий - несоответствие ненормативных правовых актов (решений и действий) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 37.1 Федерального закона от 17.12.1997 N 149-ФЗ "О семеноводстве" (далее - Федеральный закон "О семеноводстве") государственный надзор в области семеноводства осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими в соответствии с законодательством Российской Федерации государственного лесного надзора и государственного надзора в области сельского хозяйства согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору создана Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти" и ей переданы функции по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору отнесена к федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений.

Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 (в действующей редакции) (далее - Положение), установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Россельхознадзор находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и наделен полномочиями по осуществлению надзора: в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности; за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами; за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок, изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов, на всех стадиях производства и обращения (подпункт 5.1).

Также Россельхознадзор осуществляет: государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна; государственный контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами; контроль за доклиническими исследованиями лекарственных средств для ветеринарного применения, клиническими исследованиями лекарственных препаратов для ветеринарного применения, качеством, производством лекарственных средств для ветеринарного применения, изготовлением лекарственных препаратов для ветеринарного применения, хранением, перевозкой, ввозом на территорию Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, уничтожением лекарственных средств для ветеринарного применения, применением лекарственных препаратов для ветеринарного применения; контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов (подпункт 5.2).

Административным регламентом исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению надзора в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, утвержденный Приказом Минсельхоза Российской Федерации от 08.10.2009 N 473 (далее - Административный регламент), установлено, что субъектами осуществления надзора являются юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальные предприниматели, осуществляющие экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений в установленной сфере деятельности Россельхознадзора. Объектом осуществления надзора в соответствии с Административным регламентом является деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценки, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещения подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений в установленной сфере деятельности Россельхознадзора.

В пункте 2 Административного регламента предусмотрено, что исполнение государственных функций в соответствии с регламентом в установленной сфере деятельности службы Россельхознадзора осуществляется в соответствии с перечнем нормативно-правовых актов.

На основании указанных положений, и исходя из закрепленных в Уставе ФГБУ "Россельхозцентр" целей и видов деятельности учреждения, это лицо следует признать подконтрольным службе Россельхознадзора.

Между тем, Положением не предусмотрено осуществление Россельхознадзором функций по контролю и надзору в сфере семеноводства.

Кроме того, Административный регламент не содержит в перечне нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется исполнение государственных функций Службы Россельхознадзора ни одного правового документа в области семеноводства, в частности, Федерального закона "О семеноводстве", Приказа Минсельхозпрода Российской Федерации от 18.10.1999 N 707 "Об утверждении Порядка реализации и транспортировки семян сельскохозяйственных растений".

Таким образом, как правильно отмечено судом первой инстанции, Федеральный закон "О семеноводстве" неправомерно включен заинтересованным лицом в пункт 8 оспариваемого приказа "О проведении плановой выездной проверки" от 11.05.2012 N 925 в отношении ФГБУ "Россельхозцентр" в лице филиала ФГБУ "Россельхозцентр по Оренбургской области".

Управление при назначении проверки, издав приказ от 11.05.2012 N 925 "О проведении плановой выездной проверки" вышел за пределы своих полномочий в области государственной функции по осуществлению надзора, поскольку в приказ включены правовые основания проведения проверки, полномочия которых ни Положением, ни Административным регламентом не предусмотрены.

Заинтересованным лицом не указаны суду первой и апелляционной инстанции нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия Россельхознадзора по контролю или надзору в сфере семеноводства в соответствии с Федеральным законом "О семеноводстве".

При этом оспариваемый приказ нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку согласно приказу Учреждение обязано представить в числе иных документов: журнал регистрации проб семян; карточки определения качества образцов семян; документы, подтверждающие надлежащее осуществление анализа семян и выдачу соответствующих документов.

Доводы апелляционной жалобы Управления о наличии у него полномочий по контролю в сфере семеноводства отклоняются апелляционной инстанцией, так как основаны на неправильном толковании норм права.

Ссылки на судебную практику также не принимаются, так как в соответствии со статьей 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указанные судебные акты не могут быть доказательствами по делу.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Управлением не доказано соответствие приказа в оспариваемой части действующему законодательству, при этом Учреждением доказано нарушение его прав и законных интересов.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заинтересованным лицом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление Россельхознадзора по Оренбургской области освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05 марта 2013 г. по делу N А47-9279/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин