Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июня 2013 г. N 12АП-3514/13

г. Саратов

06 июня 2013 г.

Дело N А12-31786/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Александровой Л.Б. Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кутилиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (400131, г.Волгоград, ул.Краснознаменская, д.17, ОГРН 1023403458650, ИНН 3444012677), Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Волгограду (400074, г. Волгоград, ул.Иркутская, д.20, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 марта 2013 года по делу N А12-31786/2012 (судья Пономарева Е.В.)

по заявлению администрации Волгограда (400131, г.Волгоград, ул.Володарского, д.5, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139)

к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Волгограду (400074, г. Волгоград, ул.Иркутская, д.20, ОГРН 1023403853791, ИНН 3434000680),

заинтересованные лица: Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (400131, г.Волгоград, ул.Краснознаменская, д.17, ОГРН 1023403458650, ИНН 3444012677), отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Волгограду (400120, г.Волгоград, ул.Ардатовская, д.36), муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания (400074, г. Волгоград, ул.Ковровская, д.24, ОГРН 1033400473897, ИНН 3444070252), департамент городского хозяйства администрации Волгограда (400066, г.Волгоград, ул. им маршала Чуйкова, д.15, ОГРН 1023403444790, ИНН 3444080557), муниципальное унитарное предприятие дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г.Волгограда (400011, г.Волгоград, ул.Криворожская, д.2 Г, ОГРН 1023404243565, ИНН 3446800264),

о признании незаконным и отмене постановления N 34 АА 069447 от 11.12.2012 о привлечении к административной ответственности,

без участия представителей сторон,

УСТАНОВИЛ:

администрация Волгограда обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Волгограду (далее - ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду) от 11.12.2012 N 34 АА 069447 о привлечении администрации Волгограда к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 25 марта 2013 года заявление администрации Волгограда удовлетворено. Суд признал незаконным и отменил оспариваемое постановление ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду.

Главное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Волгоградской области (далее - ГУ МВД РФ по Волгоградской области), Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по г.Волгограду (далее - Управление МВД РФ по г.Волгограду) не согласились с принятым решением суда первой инстанции и обратились в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления администрации Волгограда. Податели жалоб считают, что административный орган привлёк орган местного самоуправления в порядке требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и пределах предоставленных ему полномочий.

Администрация Волгограда, муниципальное учреждение коммунально-дорожного строительства, ремонта и содержания, департамент городского хозяйства администрации Волгограда, муниципальное унитарное предприятие дорожно-строительных и эксплуатационных работ Советского района г.Волгограда письменные отзывы в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на апелляционные жалобы не представили.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается имеющимися в материалах дела уведомлениями N 410031 58 96395 8, N 410031 58 96394 1, N 410031 58 96397 2, N 410031 58 96398 9, N 410031 58 96399 6, N 410031 58 96400 9, N 410031 58 96401 6 о вручении почтовых отправлений адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 23.04.2013. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении лиц. Участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть дело в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как видно из материалов дела, 13.11.2012 государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду Иевлевым А.В. в ходе повседневного надзора за состоянием и содержанием улично-дорожной сети г. Волгограда выявлено, что в городе Волгограде на участке дороги от улицы Кропоткина до улицы Павлова имеются многочисленные повреждения асфальтобетонного покрытия, размеры которых превышают предельно допустимые. Размеры отдельных просадок, выбоин составляют по дине - 337 см, ширине - 229 см, глубине - 14 см. Кроме того, вышеуказанный участок дороги не включен в муниципальный контракт на содержание улично-дорожной сети Волгограда. Не приняты меры по обеспечению безопасного движения транспортных средств. Технические средства организации дорожного движения, информирующие водителей об опасности отсутствуют.

Это, по мнению административного органа, является нарушением пункта 13 "Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения", утвержденных Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О безопасности дорожного движения".

Выявленное нарушение зафиксировано в акте от 13.11.2012.

05.12.2012 госинспектором ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду в администрации Волгограда составлен протокол N 34 АА 021468, которым действия (бездействие) администрации квалифицированы по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

11.12.2012 в отношении администрации Волгограда административным органом вынесено постановление 34 АА 069447 о привлечении к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначении наказания в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с вышеуказанным постановлением, администрация Волгограда обратилась в Арбитражный суд Волгоградской области с вышеназванным заявлением.

Суд первой инстанции, признавая незаконным постановление ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду от 11.12.2012 34 АА 069447 о привлечении администрации Волгограда к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей, исходил из того, что Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации не наделена полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления.

Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 18.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 1 статьи 46 Федерального закона N 257-ФЗ в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации, лица, нарушившие законодательство Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, несут гражданско-правовую, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Объектом правонарушения является безопасность дорожного движения.

Объективная сторона выражается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений в безопасном состоянии либо характеризующихся непринятием мер, своевременно устраняющих помехи в дорожном движении, запрещающих или ограничивающих дорожное движение на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

Субъектом правонарушения является лицо (должностное, юридическое), ответственное за содержание дорог.

Пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках, когда пользование ими угрожает безопасности движения (пункт 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090).

ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденный постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения. Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Пунктами 3.1.1 - 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 установлено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью. Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см.

В соответствии с пунктом 1 ГОСТ Р 50597-93 установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.

Как усматривается из материалов дела, администрации Волгограда вменяется несоблюдение правил содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии, которое выразилось в нарушении пунктов 3.1.1 - 3.1.2, 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93, пункта 13 основных положений Совета Министров Правительства Российской Федерации N 1090 от 23.10.1993, а именно, в наличии на участке дороги от улицы Кропоткина до улицы Павлова г.Волгограда многочисленных повреждений асфальтобетонного покрытия, размеры которых превышают предельно допустимые. Размеры отдельных просадок, выбоин составляют по дине - 337 см, ширине - 229 см, глубине - 14 см.

В силу положений статей 65 и 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В качестве доказательств, подтверждающих состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган указывает акт о выявленных недостатках в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 13.11.2012, протокол об административном правонарушении от 05.12.2012.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В рассматриваемом случае администрация Волгограда, являясь лицом, на которое возложены полномочия по обеспечению дорожной деятельности и безопасности дорожного движения обязанность не обеспечила надлежащее содержание на участке дороги от улицы Кропоткина до улицы Павлова г.Волгограда, своевременно не принял меры по контролю за содержанием дороги, к устранению недостатков в дорожном покрытии.

Доказательств невозможности обеспечения администрацией Волгограда надлежащего содержания дорог в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, который он не мог предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о наличии в действиях администрации Волгограда состава правонарушения, за совершение которого предусмотрена ответственность по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Между тем, в силу положений статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В рассматриваемом случае, суд первой инстанции пришёл к выводу, что у органов государственной инспекции безопасности дорожного движения отсутствуют полномочия для привлечения к ответственности администрации Волгограда за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 утверждено Положение о государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - Положение), в соответствии с пунктом 2 которого Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Пунктом 11 указанного Положения предусмотрено, что на Госавтоинспекцию возлагается обязанность по изучению условий дорожного движения, принятию мер по совершенствованию организации движения транспортных средств и пешеходов, согласование в установленном порядке проектов организации дорожного движения в городах и на автомобильных дорогах, программ подготовки и переподготовки специалистов по безопасности дорожного движения.

В соответствии с подпунктами "б", "п" пункта 12 Положения Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации; составлять протоколы об административных правонарушениях, назначать в пределах своей компетенции административные наказания юридическим лицам, должностным лицам и гражданам, совершившим административное правонарушение, применять иные меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 12 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" содержание автомобильных дорог - это комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения согласно статьям 13 и 15 указанного закона относится к полномочиям органов местного самоуправления. Осуществление дорожной деятельности, которой является деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В силу части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, ОГИБДД УМВД России по г. Волгограду не наделен полномочиями по привлечению к ответственности органов местного самоуправления (каковым является администрация Волгограда в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при реализации полномочий, отнесенных к вопросам местного значения), поскольку в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда.

Следовательно, у административного органа в данном случае отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности администрации Волгограда за выявленные нарушения, поскольку статьей 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" таким правом наделен только суд.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 26.03.2013 по делу N А55-22931/2012, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14.05.2012 по делу N А55-24383/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 05.06.2012 по делу N А55-18355/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2012 по делу N А12-18418/2011, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 23.04.2012 по делу N А65-16837/2011.

Суд апелляционной инстанции считает, что вывод суда первой инстанции о том, что ответственность за нарушение федерального закона в отношении органов местного самоуправления возникает в судебном порядке, и ОГИБДД УМВД России по г. Волгограду не наделен полномочием привлекать орган местного самоуправления к административной ответственности, связанной с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения городского округа, соответствует правовой позиции Федерального арбитражного суда Поволжского округа.

В связи с чем доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку противоречат правовой позиции, сформированной судом кассационной инстанции.

В пункте 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 (редакция от 10.11.2011) "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление принято неправомочным органом, суд в соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене.

Суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявление администрации Волгограда о признании незаконным и отмене постановления ОГИБДД УМВД РФ по городу Волгограду от 11.12.2012 N 34 АА 069447 о привлечении администрации Волгограда к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Суд апелляционной инстанции считает, что, разрешая спор, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, в целом направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводов суда, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 25 марта 2013 года по делу N А12-31786/2012 оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской