Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2013 г. N 11АП-6449/13

г. Самара

10 июня 2013 г.

Дело N А72-10824/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июня 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 10 июня 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семушкина В.С., судей Селиверстовой Н.А., Захаровой Е.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ивановой А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 05.06.2013 в помещении суда апелляционную жалобу Главного управления МЧС России по Ульяновской области на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 01.02.2013 по делу N А72-10824/2012 (судья Лубянова О.А.), принятое по заявлению Администрации муниципального образования "Новоспасский район" Ульяновской области, р.п.Новоспасское Ульяновской области, к Главному управлению МЧС России по Ульяновской области, г.Ульяновск, заместителю начальника ОГН ГО, ЗНТ ЧС УНД ГУ МЧС России по Ульяновской области Гуменюку Алексею Петровичу, г.Ульяновск, об оспаривании действий и предписания,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Новоспасский район" Ульяновской области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Ульяновской области, заместителю начальника ОГН ГО, ЗНТ ЧС УНД ГУ МЧС России по Ульяновской области Гуменюку А.П. о признании незаконными действий Главного управления МЧС России по Ульяновской области по проведению плановой выездной проверки в отношении администрации и о признании незаконным предписания Главного управления МЧС России по Ульяновской области от 31.08.2012 N 20/3/16-18 (с учетом уточнения заявленных требований).

Решением от 01.02.2013 по делу N А72-10824/2012 Арбитражный суд Ульяновской области признал оспариваемые решение и действия незаконными.

В апелляционной жалобе Главное управление МЧС России по Ульяновской области просило отменить указанное судебное решение, считая, что оно является незаконным и необоснованным.

Администрация апелляционную жалобу отклонила по основаниям, приведенным в отзыве.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей сторон, которые были надлежащим образом извещены о времени и месте проведения судебного заседания.

Рассмотрев материалы дела в порядке апелляционного производства, проверив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, отзыве, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как видно из материалов дела, в период с 21.08.2012 по 31.08.2012 сотрудником Главного управления МЧС России по Ульяновской области на основании распоряжения от 31.07.2012 N 20 и ежегодного плана проведения плановых проверок на 2012 год была проведена плановая выездная проверка администрации с целью надзора за соблюдением требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

По результатам проверки составлен акт от 31.08.2012 N 20 и выдано предписание от 31.08.2012 N 20/3/16-18 по устранению нарушений требований в области гражданской обороны.

С учетом положений статей 198 и 201 АПК РФ суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные администрацией требования.

Статья 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Закон N 28-ФЗ) определяет гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите и защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно статье 3 Закона N 28-ФЗ правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) указано, что этот закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Действие этого закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Статьей 2 Закона N 68-ФЗ установлено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется этим законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. Государственный надзор и контроль в указанной области осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В силу статьи 9 Закона N 294-ФЗ ежегодный план проведения проверок подлежит обязательному согласованию с органами прокуратуры.

Согласно пункту 1 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Постановление Правительства РФ от 01.12.2005 N 712 (далее - Положение N 712), государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Пунктом 2 Положения N 712 предусмотрено, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

В пункте 3 Положения N 712 указано, что органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также настоящим Положением N 712.

В соответствии с пунктом 4 Положения N 712 органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий в том числе:

- организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения;

- организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти.

Согласно пункту 4 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 26.06.2012 N 359 и вступившего в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован в "Российской газете" - 08.08.2012) (далее - Административный регламент), предметом государственного надзора является, в частности, проверка выполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В пункте 35 Административного регламента указано, что в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, надзорные органы направляют проекты планов в органы прокуратуры.

В соответствии с пунктом 36 Административного регламента в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, надзорные органы осуществляют доработку проекта плана, с учетом предложений органа прокуратуры, его утверждение и направление в соответствующий орган прокуратуры заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении на бумажном носителе (с приложением копии в электронном виде), либо в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью.

Подобные требования содержались и в Административном регламенте Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденном приказом МЧС РФ от 09.08.2010 N 382 и действовавшем по состоянию на момент составления Главным управлением МЧС России по Ульяновской области ежегодного плана проведения плановых проверок на 2012 год и принятия распоряжения от 31.07.2012 N 20.

Из материалов дела видно, что администрация зарегистрирована в качестве юридического лица.

С учетом вышеприведенных правовых норм суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что при проведении надзора за соблюдением требований в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должны применяться требования Закона N 294- ФЗ о согласовании ежегодных планов проведения проверок с органами прокуратуры.

Межу тем в рассматриваемом случае ежегодный план проведения проверок с органами прокуратуры не согласовывался и на согласование им не направлялся.

В соответствии с частью 1 статьи 13 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Ссылку Главного управления МЧС России по Ульяновской области на письма Генеральной прокуратуры РФ от 10.02.2012 N 73/3-122-2012 и Прокуратуры Ульяновской области от 25.06.2010 N 07-17-2010, а также на письмо Минэкономразвития РФ от 08.12.2010 N Д05-4534 суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку эти письма не являются нормативными правовыми актами, на основании которых, в силу положений части 1 статьи 13 АПК РФ, может быть рассмотрен данный спор.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал незаконными действия Главного управления МЧС России по Ульяновской области по проведению плановой выездной проверки в отношении администрации.

Согласно пункту 6 Положения N 712 должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих компетенций имеют право выдавать предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Предписание об устранении нарушений требований в области гражданской обороны представляет собой акт должностного лица, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных лиц. Предписание должно содержать законные, конкретные и реально исполнимые требования.

Между тем в пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 7 - 17 оспариваемого предписания не указаны лица, которым необходимо прохождение соответствующей подготовки, виды подготовки, а также не конкретизировано, какие специализированные средства необходимо установить, в каких местах массового пребывания людей; для какого именно складского помещения (хранилища) необходимо разработать паспорт, завести журнал, организовать контроль за температурой и влажностью воздуха; в каком помещении необходимо выполнить покрытие с твердым покрытием, электрическое аварийное освещение; в каком месте и какие штабеля необходимо пронумеровать по порядку, разместить на подкладках, расположить на расстоянии от стены не менее 0,6 м и по ширине не более двух ящиков.

В пунктах 3, 4 и 5 оспариваемого предписания не указано в отношении какой категории населения (местного населения или эвакуируемого населения категорированных городов) необходимо определить потребность в объектах гражданской обороны, каково количество недостающих защитных сооружений гражданской обороны, какое количество объектов гражданской обороны необходимо организовать для укрытия населения, эвакуируемого из категорированных городов.

С учетом Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований, утвержденного приказом МЧС РФ от 23.12.2005 N 999, и постановления администрации от 05.03.2011 N 181 суд первой инстанции обоснованно признал незаконным пункт 18 оспариваемого предписания.

В соответствии с положениями части 3 статьи 69 АПК РФ суд апелляционной инстанции также учитывает, что решением Новоспасского районного суда Ульяновской области от 11.12.2012 по делу N АП-12-33/2012 было установлено отсутствие события административного правонарушения, зафиксированного актом проверки от 31.08.2012 N 20.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что оспариваемое предписание является неисполнимым и незаконным.

В апелляционной жалобе Главным управлением МЧС России по Ульяновской области не приведено каких-либо доводов, опровергающих вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания.

Следовательно, обжалуемое судебное решение отмене не подлежит. Суд первой инстанции исследовал все обстоятельства, имеющие значение для дела, и правильно оценил их.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ульяновской области от 01 февраля 2013 года по делу N А72-10824/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

В.С. Семушкин

Судьи

Н.А. Селиверстова Е.И. Захарова