Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2013 г. N 15АП-6331/13

город Ростов-на-Дону

17 июня 2013 г.

дело N А32-20912/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июня 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Гуденица Т.Г., Захаровой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Власовой Т.С.,

при участии:

от заявителя: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от заинтересованного лица: представителя Галицкого А.И., по доверенности от 17.12.2012 г., удостоверение;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2013 по делу N А32-20912/2012, принятое судьёй Бутченко Ю.В., по заявлению администрации Синявского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области к заинтересованному лицу Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконными и отмене предписания и постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Синявского сельского поселения Ростовской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 04.06.2012 N 51-16/26 о назначении административного наказания, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ; о признании недействительным предписания от 22.03.2012 N 26-62/12.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2013 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что, исходя из представленных в дело доказательств, ОПО эксплуатируется специализированными организациями для транспортировки газа и его реализации потребителям - администрации и жителям с. Синявское. В свою очередь, ООО "Газпром межрегионгаз Ростов-на-Дону" получает плату за поставку газа до границы газотранспортной системы, включая газораспределительную станцию (ГРС). С учетом изложенного суд, исследовав фактические обстоятельства дела, установил, что организацией, эксплуатирующей ГРС "Пролетарская диктатура", администрация не является, поскольку ОПО используется в целях, соответствующих его назначению, другими специализированными организациями, в том числе для транспортировки газа и передачи природного ресурса потребителям.

Не согласившись с принятым судебным актом, заинтересованное лицо обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение и отказать в удовлетворении заявленных требований, сославшись на то, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Как указывает заявитель жалобы, опасный производственный объект - газораспределительная станция, расположенная по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, с. Синявское (далее - ОПО), принадлежит администрации на праве безвозмездного пользования имуществом на основании договора от 24.07.2008 N 716-юр, в целях обеспечения жителей Синявского поселения природным газом. Поставка газа по магистральным газопроводам поставщиками газа не свидетельствуют об использовании последними ОПО, поскольку документально подтвержденных полномочий на использование ОПО в материалах дела не имеется.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом. Согласно части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя администрации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу оналичии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, управление, на основании распоряжения от 14.02.2012 N 678-Р, провело плановую выездную проверку администрации по соблюдению требований законодательства при эксплуатации опасного производственного объекта (ОПО) - станции газораспределительной (ГРС), расположенной по адресу: Ростовская область, Неклиновский район, село Сенявское.

По результатам проверки в присутствии главы администрации составлен акт проверки от 22.03.2012 N 26-62/12, в котором зафиксированы выявленные нарушения требований законодательства при эксплуатации ОПО, и администрации выдано предписание от 22.03.2012 N 26-62/12, которым предписано устранить выявленные нарушения:

1) деятельность по эксплуатации опасного объекта ГРС "Пролетарская диктатура" Администрацией осуществляется без лицензии Ростехнадзора на эксплуатацию производственного объекта ГРС (п. 1 ст. 6 и п. 1 абз. 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ; п. 2.3 ПБ 03-517-02);

2) не обеспечивается подготовка и аттестация в области промышленной безопасности, специалистов. Не аттестован специалист, ответственный за эксплуатацию ГРС (п.1 абз.3 и 5 ст.9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ, п.п. 10, 12 "Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору, утвержденного Приказом Ростехнадзора N 37 от 29.01.2007);

3) не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации ГРС: отсутствует положение о производственном контроле, не назначен ответственный за осуществление производственного контроля (абз. 7 п.1 ст. 9, п.2 ст. 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ; п.п., 3, 8, 11 "Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промытой безопасности на опасном производственном объекте", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263);

4) не планируются и не осуществляются мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на ГРС: в организации отсутствует собственная аварийно-спасательная служба или формирование; договор с профессиональными аварийно-спасательными службами или формированием не заключен (п. 1 абз. 16 ст.9. ст. 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ;

5) не заключён договор обязательного страхования гражданской ответственности владельца за причинение вреда в результате аварии на опасном производственном объекте (п.1 абз. 13, ст. 15 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ);

6) ГРС эксплуатируются с 1975 года. Завершился срок нормативной эксплуатации технических устройств, оборудования ГРС. Не проводится диагностирование, не осуществляется освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте (газопроводе-отводе и ГРС) силами владельца ГРС или специализированной организации (п. 1 ст. 9 и ст. 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ);

7) ОПО ГРС не зарегистрирован государственном реестре опасных производственных объектов (п. 2 ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ);

8) не укомплектован штат работниками, осуществляющими эксплуатацию ГРС. Эксплуатация ГРС должна осуществляться в соответствии с п.п. 1.3.3 ВРД 39-1.10-069-2002 "Положение по технической эксплуатации ГРС" надомной формой обслуживания, штатом минимум из двух операторов. Операторы, которые должны вести эксплуатацию ГРС, отсутствуют. Обязанности, возложенные на оператора, выполняются сторонней организацией, газотранспортной организацией ООО "Газпром трансгаз Краснодар", без договора (п.1 абз. 3 ст.9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ, п.5.1 абз.3 ПБ 03-517-02 "Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов");

9) обеспечено техническое обслуживание технических устройств, оборудования на ГРС: на арматуре отсутствует нумерация, указатели направления открытия и закрытия арматуры, направления потока газа на трубопроводах, на трубопроводах и оборудовании ГРС следы ржавчины, коррозия, отсутствует покраска, отсутствуют паспорта на заземляющие устройства, акты проверки на молниеотводы (п.6.7 ПБ 03-517-02 "Общие правила промышленной безопасности организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности производственных объектов");

10) не обеспечено функционирование систем контроля за производственным процессом в соответствии с установленными требованиями - не работает аварийная сигнализация ( п.5.1 абз.4 ПБ 03-517-02 "Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов");

11) не обеспечено предотвращение проникновения посторонних лиц на ОПО: отсутствует система охранной сигнализации по периметру ограждения территории, что не обеспечивает контроль за территорией станции, ограждение территории АГРС не соответствует установленным требованиям - отсутствует колючая проволока на ограждении. Ограда требует ремонта (п.5.1 абз.7 ПБ 03-517-02, п.п.3.3.1 и 3.3.11 "Положение по технической эксплуатации ГРС МГ (ВРД 39-1.10-069-2002);

12) не соблюдаются нормативные требования по проведению замеров газовоздушной смеси на ОПО: Руководством предприятия не определен перечень мест, в которых необходимо периодически по графику замерять концентрацию вредных и взрывоопасных газов, и не назначен ответственный за контролем воздуха рабочей зоны на ГРС (п.1.11. п. 1.80, п.4.15 "Правил опасности при эксплуатации магистральных газопроводов", утв. МГП СССР от 16.03.1984);

13) не соблюдаются требования промышленной безопасности, содержащиеся в Федеральном законе N 116-ФЗ и нормативных технических документах, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность ОПО: затруднен подъезд автотранспорта к АГРС, подъездная дорога требует ремонта, разрушены фундаменты опор под трубопроводами и оборудованием, дорожки в неудовлетворительном состоянии, отсутствует щит с противопожарным инвентарем (п. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ);

14) на ГРС отсутствует документация, устанавливающая требования промышленной безопасности, а также правила ведения работ на объекте: отсутствует эксплуатационная, оперативная и техническая документация, отсутствуют принципиальные технологические схемы, отсутствуют производственные инструкции и инструкции по охране труда, отсутствую паспорта на заземляющие устройства, акты проверки на молниеотводы (п. 1, ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ).

Срок исполнения предписания установлен по пунктам 2, 3, 5, 8, 10, 12 - 22.05.2012, пунктам 4, 7, 9, 11, 13, 14 - 22.07.2012, пунктам 1, 6 - 01.10.2012.

Управлением, на основании распоряжения от 11.05.2012 N 2075-Р, проведена внеплановая проверка указанного ОПО по исполнению пунктов 2, 3, 5, 8, 10, 12 предписания от 22.03.2012 N 26-62/12, по результатам которой составлен акт проверки от 24.05.2012 N 26-91/12 и зафиксированы шесть нарушений, указанных в пунктах 2, 3, 5, 8, 10, 12 предписания от 22.03.2012 N 26-62/12.

По факту выявленных нарушений и неисполнения предписания, в отношении администрации, в присутствии законного представителя - главы Чудновой О.В., управлением составлен протокол об административном правонарушении от 24.05.2012 N 51-16/26 по признакам административного правонарушения, ответственность за которое установлена в части 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Определением Управления от 24.05.2012 назначена дата рассмотрения дела об административном правонарушении на 04.06.2012. Копию определения получил законный представитель - глава администрации, о чем свидетельствует отметка на определении.

Усматривая в действиях администрации состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, управлением вынесено постановление от 04.06.2012 N 51-16/26 о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 400 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением и предписанием управления, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее Закон N 116-ФЗ) под промышленной безопасностью опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий, а под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ.

В силу части 1 статьи 9 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями; допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа; предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц; обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ; разрабатывать декларацию промышленной безопасности; заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; выполнять распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями; приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий; анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов; своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте; принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте; вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте; представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах.

Согласно статье 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263.

Под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности (статья 3 Закона N 116-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности и о работниках, уполномоченных на его осуществление, представляются в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган (пункт 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ).

Таким образом, руководствуясь изложенными правовыми нормами, суд первой инстанции правильно пришёл к выводу о том, что субъектом ответственным за нарушения по соблюдению требований законодательства при эксплуатации опасного производственного объекта (ОПО) является организация, эксплуатирующая опасный производственный объект.

Вместе с тем, исходя из фактических обстоятельств дела, суд первой инстанции установил, что администрация Синявского сельского поселения Ростовской области не является лицом, эксплуатирующим ОПО, в связи с чем признал незаконным предписание об устранении выявленных нарушений, а также постановление административного органа о привлечении к административной ответственности за неисполнение указанного предписания. Суд по результатам анализа действующего законодательства в сфере промышленной безопасности пришёл к выводу, что организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, может быть не только собственник ОПО, но и иное лицо, осуществляющее его эксплуатацию по целевому назначению.

При этом суд первой инстанции принял во внимание договор от 20.01.2012 N 8 на техническое обслуживание ГРС, заключенный между администрацией Синявского сельского поселения, администрацией Недвиговского сельского Мясниковского района и ООО "Газпром трансгаз Краснодар"; муниципальный контракт поставки газа от 30.12.2011 N 43-3-04163/2012, заключенный между ООО "Газпром межрегионгаз Ростов-на-Дону" и администрацией; договор N 04163/4 на предоставление услуг по транспортировке природного газа, заключенный ОАО "Ростовоблгаз" в лице агента ОАО "Таганрогмежрайгаз" и администрацией (потребителем), предметом которого является возмездное оказание услуг по транспортировке природного газа, приобретенного потребителем по договору поставки газа для собственных коммунально-бытовых нужд; платежные документы за 2012 год об оплате администрацией в адрес ООО "Газпром межрегионгаз Ростов-на-Дону" газа и снабженческо-бытовых услуг (счета, счета-фактуры, платежные поручения) и в адрес ОАО "Ростовоблгаз" транспортировки газа.

С учетом изложенного суд, исследовав фактические обстоятельства дела, установил, что организацией, эксплуатирующей ГРС "Пролетарская диктатура", администрация не является, поскольку ОПО используется в целях, соответствующих его назначению, другими специализированными организациями, в том числе для транспортировки газа и передачи природного ресурса потребителям.

Между тем, судом первой инстанции при рассмотрении дела не учтено следующее.

Спорная газораспределительная станция (ОПО) передана администрации Синявского сельского поселения по договору безвозмездного пользования имуществом с администрацией Неклиновского района от 24.07.2008 N 716-юр.

Целью использования ОПО является обеспечение жителей Синявского поселения природным газом как основным коммунальным ресурсом, обеспечивающим жизнедеятельность местного населения.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, относится к вопросам местного значения поселения

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями, установленными указанным законом.

Указанные в решении суда первой инстанции договоры на техническое обслуживание ОПО, поставки и транспортировки газа населению, платежные документы свидетельствуют о том, что администрация, реализуя свои полномочия, использует ОПО в целях решения вопроса местного значения по обеспечению газоснабжения населения.

При этом тот факт, что администрация не относится к специализированным организациям, не свидетельствует о том, что администрация не имеет возможности (не наделена соответствующими полномочиями) для организации надлежащей эксплуатации ОПО в соответствии с требованиями законодательства в области промышленной безопасности. Отсутствие каких-либо иных организационных или материальных средств для организации надлежащей эксплуатации ОПО не свидетельствует об отсутствии вины органа местного самоуправления, который обязан был в связи с принятием в пользование ОПО организовать выполнение всех предусмотренных законом мер для обеспечения законности использования ГРС.

При этом суд учитывает, что спорный ОПО другим специализированным организациям в пользование не передавался, в связи с чем у последних отсутствуют надлежащим образом оформленные полномочия по использованию спорного ОПО для обеспечения выполнения всех предусмотренных законом мер по соблюдению требований законодательства в области промышленной безопасности.

В этой связи апелляционная коллегия считает, что, в данном случае, исключение администрации из числа лиц, являющихся эксплуатантом спорного ОПО на законном праве безвозмездного пользования, при отсутствии других лиц, законно использующих спорную ГРС, может повлечь за собой ситуацию, при которой у ОПО отсутствует субъект, его эксплуатирующий, обязанный обеспечить выполнение всех предусмотренных мер промышленной безопасности, при том, что невыполнение указанных мер создает существенную угрозу жизненно важным интересам личности и общества, заключающимся в необходимости защиты от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Материалами дела подтверждается факт нарушений, установленных при эксплуатации ОПО, администрации выдано соответствующее предписание по устранению выявленных нарушений, однако в установленный срок данные нарушения администрацией не устранены, в связи с чем она правомерно и обоснованно привлечена к административной ответственности по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемых предписания и постановления о привлечении к административной ответственности не соответствует фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем решение суда первой инстанции согласно статье 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит отмене.

В удовлетворении заявленных требований в соответствии с частью 3 статьи 201, частью 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2013 по делу N А32-20912/2012 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Т.Г. Гуденица Л.А. Захарова