Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2013 г. N 14АП-4783/13

г. Вологда

28 июня 2013 г.

Дело N А66-597/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 26 июня 2013 года.

В полном объёме постановление изготовлено 28 июня 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 18 апреля 2013 года по делу N А66-597/2013 (судья Перкина В.В.),

установил:

Департамент благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта города Твери (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Отделу государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Твери (далее - отдел, отдел ГИБДД, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 09.01.2013 N 69 ГО 000052 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 18 апреля 2013 года по делу N А66-597/2013 в удовлетворении требований департамента отказано.

Департамент с решением суда не согласился и обратился с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять новый судебный акт. В обоснование своей позиции ссылается на недоказанность состава вмененного правонарушения.

Отдел в отзыве с доводами жалобы не согласился, считает решение суда законным и обоснованным.

Стороны надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, поэтому разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, в 13 часов 45 минут 01.12.2012 сотрудником отдела ГИБДД проведен осмотр проезжей части дороги по улице Строителей (на участке от улицы Б. Полевого до Пролетарской набережной), в ходе которого установлено, что проезжая часть дороги не очищена от снега; оформлен акт выявленных недостатков в содержании дорог от 01.12.2012.

Повторный осмотр названного участка дороги с применением фотосъемки в присутствии двух свидетелей осуществлен должностным лицом отдела в 13 часов 10 минут 02.12.2012. В результате осмотра установлено, что ранее выявленное нарушение не устранено; оформлен акт контрольной проверки выявленных недостатков в содержании дорог от 02.12.2012.

По данному факту старшим государственным инспектором дорожного надзора отдела ГИБДД вынесено определение от 02.12.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 12.34 КоАП РФ, и проведении административного расследования.

По результатам административного расследования составлен протокол от 18.12.2012 N 69 ГТ 000052 об административном правонарушении, в котором зафиксировано, что департамент не принял соответствующих организационных мер по планировке, координации деятельности и организации работы подрядных организаций на проезжей части названной дороги, не спланировал работы по снегоочистке проезжей части дороги, что в свою очередь влияет на обеспечение безопасности дорожного движения, а также является сопутствующим условием к совершению дорожно-транспортных происшествий.

Тем самым департамент нарушил требования статьи 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ), пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 (далее - Основные положения), подпункта 3.1.7 пункта 3.1 Государственного стандарта Российской Федерации "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. ГОСТ Р 50597-93", утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93, Стандарт).

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, старший государственный инспектор отдела ГИБДД вынес постановление от 09.01.2013 N 69 ГО 000052, которым департамент признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Департамент с названным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

В соответствии со статьей 12.34 КоАП несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Состав административного правонарушения должен содержать совокупность следующих элементов: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.

Отсутствие хотя бы одного из названных элементов свидетельствует об отсутствии состава правонарушения и оснований для привлечения к административной ответственности.

Субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, являются как должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, так и юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов.

На основании статьи 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Согласно пункту 1 статьи 12 Закона N 196-ФЗ ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

В статье 3 Закона N 257-ФЗ указано, что под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (часть 1 статьи 17 Закона N 257-ФЗ).

Пунктом 13 Основных положений определено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны: содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; информировать участников дорожного движения о вводимых ограничениях и об изменениях в организации дорожного движения с помощью соответствующих технических средств, информационных щитов и средств массовой информации; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В силу пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится в числе прочих дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них.

Согласно пункту 1.1 Положения о департаменте благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города, утвержденного постановлением администрации города Твери от 20.06.2012 N 1061 (далее - Положение N 1061, Положение), департамент является подразделением администрации города Твери по вопросам жизнеобеспечения города.

Одной из основных задач департамента, исходя из пункта 2.4 Положения, является организация содержания и благоустройства автомобильных дорог местного значения.

Подпунктом 3.1.24 пункта 3.1 Положения установлено, что функцией департамента в числе прочих является координация содержания автомобильных дорог местного значения.

В силу подпункта 3.2.5 пункта 3.2 Положения N 1061 департамент в целях реализации возложенных задач осуществляет выполнение функций заказчика по содержанию и ремонту дорог и мостов.

В пределах своей компетенции департамент координирует и контролирует работу муниципальных предприятий в сфере организации дорожной деятельности, в сферах управления безопасности дорожного движения, организации благоустройства территории города Твери (пункт 5.4 Положения).

В части 2 статьи 17 Закона N 257-ФЗ определено, что порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Одним из таких актов является Порядок содержания автомобильных дорог местного значения, находящихся в муниципальной собственности, утвержденный постановлением администрации города Твери от 29.06.2011 N 1119 (далее - Порядок N 1119).

Данный Порядок определяет правила организации и проведения работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильных дорог общего пользования местного значения г. Твери, находящихся в муниципальной собственности, в целях обеспечения безопасного и бесперебойного движения по ним.

Пунктом 2 названного Порядка предусмотрено, что управление благоустройства и дорожного хозяйства администрации города Твери, администрации районов в городе Твери планируют, координируют и организуют работу по содержанию автомобильных дорог.

В силу пункта 1 вводной части Положения N 1061 управление благоустройства и дорожного хозяйства реорганизовано путем слияния с образованием нового структурного подразделения администрации города Твери - департамента.

Пункт 4 Порядка N 1119 определяет, что дорожные работы осуществляются в соответствии с классификацией работ по содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.11.2007 N 160 "Об утверждении классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них".

На основании пункта 13 данной Классификации в состав работ по зимнему содержанию дорог входит в том числе: механизированная снегоочистка, расчистка автомобильных дорог от снежных заносов, борьба с зимней скользкостью, уборка снежных валов с обочин; погрузка и вывоз снега; круглосуточное дежурство механизированных бригад для уборки снега и борьбы с зимней скользкостью, патрульная снегоочистка.

Согласно подпункту 3.1.7 пункта 3.1 раздела 3 ГОСТ Р 50597-93 на дорогах и улицах городов и других населенных пунктов снег с проезжей части следует убирать в лотки или на разделительную полосу и формировать в виде снежных валов с разрывами на ширину 2,0 - 2,5 м.

После очистки проезжей части снегоуборочные работы должны быть проведены на остановочных пунктах общественного транспорта, тротуарах и площадках для стоянки и остановки транспортных средств.

Пунктом 3.1.6 ГОСТ Р 50597-93 установлены нормативные сроки окончания снегоочистки для автомобильных дорог, а также улиц и дорог городов и других населенных пунктов с учетом их транспортно - эксплуатационных характеристик. В зависимости от группы дорог и улиц по их транспортно-эксплуатационным характеристикам сроки составляют от 4 до 6 часов, в частности нормативный срок окончания снегоочистки, принимается с момента окончания снегопада или метели до момента завершения работ, и составляет для дорог и улиц группы А - 4 часа, группы Б - 5 часов, группы В - 6 часов.

Следовательно, для вывода о непринятии мер по своевременному устранению помех в дорожном движении административному органу необходимо доказать нарушение департаментом нормативных сроков окончания снегоочистки.

Из актов выявленных недостатков следует, что нарушения состояния улично-дорожной сети выявлены в 13 часов 45 минут 01.12.2012, в 13 часов 10 минут 02.12.2012.

Следовательно, выпавший снег на указанном участке дороги в установленные ГОСТ Р 50597-93 сроки не убран.

Таким образом, факт правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ, доказан.

Из системного анализа вышеназванных нормативных положений следует, что именно департамент является субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.

Податель жалобы полагает, что он таковым не является.

В подтверждение своей позиции он ссылается на заключение договора о предоставлении субсидии на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города от 04.10.2012 N 79.

Согласно пункту 1.1 договора департамент предоставляет субсидию ее получателю - муниципальному унитарному предприятию "Жилищно-эксплуатационный комплекс" (далее - МУП "ЖЭК") на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города в соответствии с приложением к договору.

Пунктом 1.3 договора к числу выполняемых работ в зимний период отнесены подметание свежевыпавшего снега снегоочистителем, посыпка проезжей части песчано-солевой смесью, вывоз снега автосамосвалами.

В силу пункта 5.1 договора получатель субсидии несет ответственность только за целевое использование средств субсидии и за достоверность документов, информации, предоставляемой относительно бюджетных средств.

Наличие заключенного с МУП "ЖЭК" договора является способом исполнения департаментом функции по содержанию дорог, но не влечет снятие с него обязанности по их поддержанию в надлежащем состоянии.

Доказательств обратного податель жалобы не представил.

Также департамент указывает, что правонарушение им допущено по причине неблагоприятных погодных условий, связанных с выпадением большого количества осадков, в связи с чем отсутствует вина в его совершении.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно имеющемуся в материалах дела письму Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тверской области от 24.12.2012 N 11166 информация об усложнении метеорологических условий и комплексе рекомендованных мероприятий направлена в адрес администрации г. Твери по электронной почте в 11 часов 00 минут 28.11.2012.

Постановлением администрации города Твери от 30.11.2012 N 1837 с 10 часов 00 минут 30.11.2012 на территории города Твери введен режим "Чрезвычайная ситуация".

Пунктом 5 данного постановления начальнику департамента предложено к 16 часам 00 минутам 30.11.2012 представить в оперативный штаб комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации г. Твери график работ по уборке снега на территории города с приложением расчета сил и средств, привлекаемых на уборку.

Следовательно, возможность своевременно принять все необходимые меры для устранения последствий снегопада, ставших помехой в дорожном движении, у департамента имелась.

Возникшая чрезвычайная ситуация показывает полное бездействие департамента, проявившееся в бесконтрольности и в отсутствии координации действий подрядных организаций.

Департамент ссылается, на то, что нарушение выявлено в период действия режима "Чрезвычайная ситуация", следовательно, действия лица подлежат квалификации по статье 20.6 Кодекса "Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций".

В соответствии с частью 1 статьи 20.6 КоАП РФ невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.6 КоАП РФ, являются отношения в области обеспечения общественного порядка и общественной безопасности.

Объективную сторону правонарушения характеризует бездействие.

По смыслу части 1 статьи 20.6 КоАП РФ под законодательством, несоблюдение которого вменяется в вину лицам, нарушившим положения названной статьи Кодекса понимается законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, к которому, помимо Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" относятся иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Федерации, принимаемые в соответствии с данным Законом.

Вместе с тем объектом правонарушения по статье 12.34 КоАП РФ выступает безопасность дорожного движения, под которой в соответствии со статьей 2 Закона N 196-ФЗ понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий.

Объективная сторона правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 12.34 КоАП РФ, характеризуется в том числе нарушением правил содержания дорог в безопасном для дорожного движения состоянии либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении.

При этом в целях принятия мер соответствующих характеру помех в дорожном движении у данных лиц должна существовать правовая возможность выявления ситуаций, при которых создаются подобные помехи.

Таким образом, правонарушения предусмотренные статьями 12.34, 20.6 Кодекса имеют разные родовые объекты посягательств, характеризуются разной объективной стороной, следовательно, они не соотносятся между собой как общая и специальная норма.

Учитывая изложенное, действия департамента правомерно квалифицированы административный органом по статье 12.34 Кодекса.

Довод подателя жалобы об обратном основан на неправильном толковании норм материального права.

Заключение муниципальных контрактов по вывозу снега с территории города Твери после установления события административного правонарушения не исключает вину департамента в его совершении.

Ссылка подателя жалобы на необходимость применения специальных методов контроля толщины снежного покрова, предусмотренных разделом 5 ГОСТ Р 50597-93, является также несостоятельной.

В силу пункта 5.2 Стандарта контроль линейных параметров, характеризующих техническое состояние дорог и улиц, следует осуществлять с помощью линейки или рулетки. Контроль других параметров, не имеющих количественной оценки, осуществляется визуально.

По смыслу пункта 5.2 Стандарта у сотрудника административного органа имеется возможность визуально определить толщину снежного покрова.

В связи с этим необходимость в применении каких-либо методов контроля, установленных ГОСТ Р 50597-93, отсутствует.

Следовательно, ссылка департамента на необходимость ее измерения необоснованна.

В частях 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ указано, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Составление актов проверки от 01.12.2012 не противоречит положениям статьи 26.2 КоАП РФ и само по себе не исключает указанные документы из числа доказательств.

В тоже время нормами КоАП РФ их составление не регламентировано, следовательно, у административного органа отсутствовала обязанность по извещению департамента о времени и месте их составления.

Указанные акты составлены в соответствии с положениями приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации" в присутствии двух свидетелей.

Имеющаяся в материалах дела фотография с указанием даты и времени (13 часов 10 минут 02.12.2012) является приложением к акту контрольной проверки выявленных недостатков в содержании дорог от 02.12.2012 и соответственно доказательством по делу.

Осмотр участка автодороги в порядке, установленном статьей 27.8 КоАП РФ, административным органом не производился.

Согласно части 1 статьи 26.3 КоАП РФ объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, представляют собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме.

Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, отражаются в протоколе об административном правонарушении, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу (часть 2 статьи 26.3 Кодекса).

В рассматриваемом случае объяснения представителя департамента приобщены к материалам административного дела, о чем свидетельствует отметка в протоколе от 18.12.2012 N 69 ГТ 000052 об административном правонарушении.

Оспариваемое постановление содержит все необходимые сведения, предусмотренные статьей 29.10 КоАП РФ.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции правомерно отказал департаменту в удовлетворении требований, оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 18 апреля 2013 года по делу N А66-597/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов