Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2012 г. N 01АП-2661/12

29 июня 2012 г.

А43-33682/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.04.2012

по делу N А43-33682/2011,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Нижегородский аквапарк" (ОГРН 1045207147810, ИНН 5257067165, г. Н. Новгород, ул. Ошарская, 7-2)

о признании недействительным постановления администрации города Нижнего Новгорода от 31.08.2011 N 3460,

без участия лиц,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Нижегородский аквапарк" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным постановления администрации города Нижнего Новгорода (далее - администрация) от 31.08.2011 N 3460 "Об отмене постановления главы администрации города Нижнего Новгорода от 06.11.2007 N 5192 "Об утверждении проекта границ земельного участка, выбираемого для строительства открытого аквапарка с развлекательно-оздоровительным центром по Мещерскому бульвару, напротив дома N 3 в Канавинском районе".

Решением от 02.04.2012 Арбитражный суд Нижегородской области удовлетворил требование Общества.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, и недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 02.04.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, решением Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области от 25.07.2007 N 853-34-1350 признано возможным предоставление Обществу в аренду на период строительства земельного участка для размещения на нем объектов, относящихся к основным видам разрешенного использования зоны парков, набережных (Р-2).

С учетом указанных рекомендаций Инвестиционного совета, обращения Министерства инвестиционной политики Нижегородской области и в соответствии с положениями статей 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации главой администрации принято постановление от 06.11.2007 N 5192 "Об утверждении проекта границ земельного участка, выбираемого для строительства открытого аквапарка с развлекательно-оздоровительным центром по Мещерскому бульвару, напротив дома N 3 в Канавинском районе", которым утвержден проект границ земельного участка площадью 53 400 кв.м по Мещерскому бульвару, напротив дома N 3, в Канавинском районе города Нижнего Новгорода согласно чертежу Департамента архитектуры и градостроительства администрации N 3718.

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 24.01.2008 N 42-р утвержден акт о выборе земельного участка площадью 53 400 кв.м для строительства открытого аквапарка с развлекательно-оздоровительным центром по Мещерскому бульвару, напротив дома N 3, в Канавинском районе города Нижнего Новгорода, и предварительно согласовано место размещения этого объекта.

30.01.2008 земельный участок площадью 53.352+-81 кв.м по вышеуказанному адресу был поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 52:18:0030408:0006.

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 04.04.2008 N 466-р (с учетом внесенных в него изменений распоряжением от 09.04.2008 N 518-р) спорный земельный участок предоставлен Обществу в аренду сроком на 5 лет для проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию открытого аквапарка с развлекательно-оздоровительным центром, а Министерству государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области поручено заключить с Обществом соответствующий договор аренды.

16.06.2008 между Обществом и Министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области заключен договор N 18-687 аренды земельного участка с кадастровым номером 52:18:0030408:0006 со сроком действия до 04.10.2011.

Дополнительным соглашением от 29.12.2009 срок действия договора аренды продлен до 04.04.2013.

Постановлением от 31.08.2011 N 3460 администрация отменила постановление от 06.11.2007 N 5192 со ссылкой на статью 54 Устава города Нижнего Новгорода и решение Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области от 20.07.2011 N 853-120-4680.

Посчитав постановление администрации от 31.08.2011 N 3460 не соответствующим действующему законодательству и нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 уточнено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

В части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

По смыслу указанных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону; в свою очередь отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На основании пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием, либо без предварительного согласования места размещения объекта.

В соответствии с пунктом 3 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду.

В пункте 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации определен порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона Нижегородской области от 13.12.2005 N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Нижний Новгород осуществляется органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления города Нижний Новгород в пределах полномочий, определенных этим законом.

В силу пункта 1 постановления Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 N 46 "О мерах по реализации закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" уполномоченным исполнительным органом государственной власти Нижегородской области по подготовке, согласованию и выдаче заявителям материалов, необходимых для реализации инвестиционных проектов при осуществлении строительства, реконструкции существующих объектов капитального строительства и размещения временных объектов, а также по подготовке материалов, необходимых для принятия Правительством Нижегородской области решения о целесообразности развития застроенной территории поселений Нижегородской области и инициировании рассмотрения органами местного самоуправления вопроса о развитии застроенной территории, является Министерство инвестиционной политики Нижегородской области.

В соответствии с пунктами 2.1.2 и 2.1.3 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород по вопросам формирования и предоставления земельных участков при строительстве, реконструкции существующих объектов недвижимости и размещении временных объектов (далее - Порядок), утвержденного данным постановлением (в редакции, действовавшей в период издания постановления от 06.11.2007 N 5192), Министерство инвестиционной политики Нижегородской области в течение 14 дней обеспечивает рассмотрение и утверждение органом местного самоуправления города Нижнего Новгорода проекта границ земельного участка, подготовленного уполномоченной организацией либо органом местного самоуправления города Нижнего Новгорода совместно с департаментом. Одновременно Министерство инвестиционной политики Нижегородской области совместно с органом местного самоуправления города Нижнего Новгорода в соответствии со статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации в течение 25 дней подготавливают акт о выборе земельного участка, включающий утвержденный органом местного самоуправления города Нижнего Новгорода проект границ земельного участка.

Исследовав материалы дела и приведенные нормы, суд первой инстанции правильно установил, что порядок предоставления Обществу земельного участка для строительства объекта в рассматриваемом случае был соблюден, администрацией исполнена обязанность по изготовлению и утверждению проекта границ этого земельного участка, завершившаяся изданием постановления от 06.11.2007 N 5192.

При этом, как обоснованно отметил суд, решение Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области от 20.07.2011 N 853-120-4680, на которое ссылается администрация в оспариваемом постановлении, не может служить основанием для отмены ранее изданного постановления от 06.11.2007 N 5192, поскольку с учетом Положения об Инвестиционном совете при Губернаторе Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 15.02.2006 N 47, носит лишь рекомендательный характер и нормативного значения не имеет.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что решение Инвестиционного совета при Губернаторе Нижегородской области от 20.07.2011 N 853-120-4680, которым руководствовалась администрация при издании оспариваемого постановления, не содержит указания на какие-либо нарушения действующего законодательства при издании постановления от 06.11.2007 N 5192.

Таким образом, суд верно указал, что администрация должна была руководствоваться лишь нормами действующего законодательства Российской Федерации и нормативными правовыми актами Нижегородской области.

Более того, суд апелляционной инстанции считает необходимым указать следующее.

На основании отмененного постановления, принятию которого предшествовал ряд действий, предусмотренных вышеназванными нормами Земельного кодекса Российской Федерации и действующего в Нижегородской области Порядка, 16.06.2008 между Обществом и Министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области заключен договор аренды N 18-687 земельного участка с кадастровым номером 52:18:0030408:0006, расположенного по Мещерскому бульвару, напротив дома N 3, в Канавинском районе города Нижнего Новгорода (с учетом дополнительного соглашения от 29.12.2009), зарегистрированный в установленном законом порядке 15.07.2008 (дополнительное соглашение - 04.02.2010).

В настоящее время, как указал суд, договор аренды земельного участка, заключенный с Обществом, является действующим и каких-либо доказательств его расторжения не представлено.

Договор аренды земельного участка имеет сложный юридический состав, включающий акт органа местного самоуправления (постановление) и соглашение сторон (договор), заключенное на основании этого акта.

Следовательно, при наличии заключенного договора аренды земельного участка орган местного самоуправления не вправе был во внесудебном порядке признавать утратившим силу постановление, послужившее одним из оснований для заключения впоследствии договора аренды.

При заключении в установленном порядке договора аренды публично-правовые отношения по предоставлению земли прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли иные (обязательственные) правоотношения по владению и пользованию спорным участком, которые основаны на самостоятельной гражданско-правовой сделке.

В сложившейся ситуации рассмотрение вопроса о правомерности предоставления Обществу земельного участка возможно лишь при проверке в судебном порядке существующего основания владения (гражданско-правовой сделки), законность которой не должна (и не может) оцениваться судом в рамках данного процесса.

Таким образом, оспариваемое постановление от 31.08.2011 N 3460 принято главой администрации за пределами полномочий, предоставленных ей статьей 48 Федерального закона N 131-ФЗ, не позволяющей органу местного самоуправления отменять муниципальные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения.

Кроме того, согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке.

При наличии у Общества зарегистрированного договора аренды земельного участка глава администрации не вправе был отменять в порядке самоконтроля ненормативные правовые акты, на основании которых произведена государственная регистрация права, поскольку эти действия выходят за рамки его компетенции. Рассмотрение указанных вопросов должно осуществляться исключительно судом.

Зарегистрированное право аренды земельного участка Общества в судебном порядке недействительным не признано.

При этих условиях оспариваемое постановление фактически направлено на прекращение у заявителя права аренды земельным участком, в связи с чем утверждение администрации о том, что ненормативный правовой акт не нарушил права и законные интересы Общества, является несостоятельным.

Доказательства, подтверждающие наличие оснований для отмены оспариваемого постановления (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), в материалах дела отсутствуют.

С учетом изложенного оспариваемый ненормативный правовой акт органа местного самоуправления противоречит закону и нарушает права и законные интересы Общества (арендатора земельного участка по договору) в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Иное администрацией не доказано, выводы суда не опровергнуты.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования Общества.

Арбитражный суд Нижегородской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 02.04.2012 по делу N А43-33682/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Нижнего Новгорода - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков