Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 июля 2013 г. N 13АП-10207/13

г. Санкт-Петербург

01 июля 2013 г.

Дело N А56-63819/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июня 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июля 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Федосеевой Е.С.

при участии в заседании:

от заявителя: Сироткин Д.А. - по доверенности от 17.10.2012

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10207/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20.03.2013 по делу N А56-63819/2012 (судья Королева Т.В.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, адрес: 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2; далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, заинтересованное лицо) от 17.07.2012 N 07-44-04/312 об устранении нарушений.

Решением суда от 20.03.2013 заявление общества удовлетворено, предписание Управления признано недействительным.

В апелляционной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, на несоответствие выводов суда установленным обстоятельствам и представленным доказательствам просит отменить судебный акт и принять новое решение по делу об отказе в удовлетворении заявления. Податель жалобы полагает, что им были представлены в полном объеме доказательства, подтверждающие правомерность вынесения оспариваемого предписания.

Управление, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечило, в связи с чем, жалоба рассмотрена в порядке части 3 статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителя.

Вопрос о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, указанных в приложении к апелляционной жалобе, поступившей в электронном виде, судом апелляционной инстанции не рассматривался по причине отсутствия соответствующего ходатайства в порядке части 2 статьи 268 АПК РФ.

Представитель ОАО "Российские железные дороги просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по изложенным в отзыве мотивам.

Законность и обоснованность судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения N 500-р от 20.06.2012 Управлением в период с 13.07.2012 по 17.07.2012 проведена плановая выездная проверка в отношении железнодорожной станции Заполярная Мурманского центра организации работы железнодорожных станций Октябрьской дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" (далее - железнодорожная станция Заполярная), в ходе которой выявлены нарушения обществом требований статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) и пунктов 5.7, 5.8, 5.12, 5.14, 5.14.1, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4, 5.25, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования) в отношении указанного выше объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), а именно :

1. не проведена специальная профессиональная подготовка лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности железнодорожной станции Заполярная (пункт 5.12 Требований), пункт 1 предписания;

2. не обеспечено проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств железнодорожной станции Заполярная (статья 5 Закона N 16-ФЗ и пункта 5.7 Требований), пункт 2 предписания;

3. не разработан и не утвержден план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и/или транспортных средств (далее - ТС) железнодорожной станции Заполярная (пункт 5.8 Требований), пункт 3 предписания;

4. отсутствует информация в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ и ТС железнодорожной станции Заполярная, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно- распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающихся, включая запрещение (пункт 4 предписания):

- прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска (пункт 5.14.1 Требований);

- перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам (пункт 5.14.2 Требований);

- проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 5.14.3 Требований).

- совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (пункт 5.14.4 Требований);

5. не установлены в целях обеспечения транспортной безопасности (пункт 5 предписания):

- конфигурация и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1 Требований);

- конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2 Требований);

- конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3 Требований);

- конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4 Требований);

- схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5 Требований).

По результатам проверки 17.07.2012 Управлением составлен акт от N 07-46-04/379 и выдано предписание N 07-44-04/312, согласно которому выявленные нарушения надлежит устранить: в части пункта 2 предписания (пункт 5.7 Требований) - в срок до 31.10.2012, остальные нарушения в части пунктов 1, 3, 4 и 5 предписания в срок до 20.04.2013, и о принятых мерах проинформировать Управление в течение 5 (пяти) рабочих дней с момента устранения нарушений.

Считая названное предписание незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о его оспаривании.

Удовлетворяя требования Общества в полном объеме, суд исходил из того, что срок проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности и его реализации не истек, в связи с чем у Управления не было оснований выносить обществу соответствующее предписание.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права и соответствие выводов суда установленным обстоятельствам и представленным в дело доказательствам, находит решение суда подлежащим частичной отмене в силу следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, суд должен установить наличие одновременно совокупности следующих обстоятельств: соответствуют ли закону оспариваемые акты и действия (бездействие) соответствующего органа или должностного лица и нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 4,5, 9 и 10 пункта 1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Таким образом, железнодорожная станция Заполярная Мурманского центра организации работы железнодорожных станций Октябрьской дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры и обязано на данном объекте обеспечивать транспортную безопасность.

Во исполнение статьи 8 Закона N 16-ФЗ приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

Пунктом 5.7 Требования предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Судом установлено и не оспаривается заявителем, что железнодорожная станция Заполярная внесена в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 15.02.2012.

Довод представителя заявителя о неполучении ОАО "РЖД" уведомления о присвоении железнодорожной станции Заполярная категории опровергается материалами дела.

Так, приказом начальника Мурманского центра организации работы железнодорожных станции Октябрьской дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД" от 20.03.2012 N 78/пр подтверждается, что на дату издания приказа он располагал сведениями о категорированных объектах транспортной инфраструктуры, в том числе - железнодорожной станции Заполярная (л.д.81-83).

Таким образом, на день проведения проверки общество обязано было в срок до 20.06.2012 обеспечить проведение оценки уязвимости, однако доказательств принятия мер по соблюдению пункта 5.7 Требований ОАО "РЖД" на день проведения проверки обществом представлено не было.

Вывод суда об обязанности ОАО "РЖД" обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ в срок до 15.05.2012 судебная коллегия находит не основанным на материалах дела.

Вместе с тем, установив факт нарушения обществом пункта 5.7 Требований, суд первой инстанции безосновательно признал предписание в этой части недействительным.

Пунктом 1 предписания указано на нарушение обществом пункта 5.12 Требований, выразившееся в неисполнении обязанности субъектом транспортной инфраструктуры по осуществлению специальной профессиональной подготовки, повышению квалификации, переподготовке сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 5.12 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно нарушения обществом данного пункта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено обществу неправомерно.

Доказательств, опровергающих указанный вывод суда, Управлением в ходе рассмотрении дела не представлено.

Согласно пункту 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Судебная коллегия соглашается и с выводом суда первой инстанции, что оспариваемое предписание в части факта нарушения пункта 5.8 Требования (пункт 3 предписания) является преждевременным, поскольку план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС может быть разработан и утвержден только после проведения оценки уязвимости.

Суд апелляционной инстанции полагает, что исполнение установленных пунктами 5.25, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5 (пункт 5 предписания) предписания возможно только после проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, и не может не согласиться с выводом суда о недействительности пункта 5 предписания.

Между тем, отсутствие информации в наглядной и доступной форме всех физических и юридических лиц о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в части их касающихся, запрещающих перевозку по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам (пункт 5.14.2 Требований); проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 5.14.3 Требований); совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (пункт 5.14.4 Требований), не поставлено в зависимость от результатов проведенной оценки уязвимости и утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Информация о запрете прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП (пункт 5.14.1 Требований), напротив, возможна только после утверждения плана обеспечения транспортной безопасности железнодорожной станции Заполярная, поскольку КПП может быть установлен только по результатам проведенной оценки уязвимости и утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с частью 1 статьи 11.1 Закона N 16-ФЗ Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности.

Нарушений требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при организации и в ходе проведения проверки Управлением в отношении заявителя судебная коллегия не установила.

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона.

Поскольку оспариваемое предписание выдано уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в отношении юридического лица и пунктами 2 и 4 (в части пунктов 5.14, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 Требований) предписания возлагает на ОАО "РЖД" выполнение обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, судебная коллегия не усматривает нарушений прав заявителя в этой части.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для признания недействительными пунктов 2 и 4 (в части пунктов 5.14, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 Требований) предписания от 17.07.2012 N 07-44-04/312.

Судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы в этой части, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в остальной части оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции не усматривает.

Принимая во внимание изложенное, обжалуемый судебный акт в указанной части подлежит отмене в силу пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятый при неправильном применением норм материального права.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 20 марта 2013 года по делу N А56-63819/2012 отменить в части удовлетворения заявления о признании недействительными пунктов 2 и 4 (в части нарушения пунктов 5.14, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности) предписания.

В удовлетворении заявления Открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в указанной части отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова И. Б. Лопато