Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 16АП-1613/13

г. Ессентуки

08 июля 2013 г.

Дело N А63-17778/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 02 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2013 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Марченко О.В., Сомова Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Эсангальдеевой Х.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ставрополя

на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.03.2013 по делу N А63-17778/2012 (под председательством судьи Орловского Э.И.),

по заявлению индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны (ОГРНИП 306263530000071, г. Ставрополь)

к администрации города Ставрополя (ИНН 2636019748, ОГРН 1022601931901, 355035, Ставропольский край, Ставрополь г., К. Маркса проспект, 96),

комитету градостроительства администрации города Ставрополя (ИНН 2634064833, ОГРН 1052600294064, 355000, Ставропольский край, Ставрополь г., Мира ул., 282, а),

о признании незаконным отказа,

в отсутствие участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Фролова Наталья Васильевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя (далее - администрация) и комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее - комитет градостроительства) с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для строительства при наличии утвержденных материалов предварительного согласования места размещения объекта", выраженного в письме от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513, и обязании администрации вынести постановление о внесении изменений в пункт 1 постановления администрации от 21.02.2011 N 462 о предоставлении земельного участка площадью 10 000 кв. м по Старомарьевскому шоссе, 81 для строительства производственной базы в аренду сроком на 3 года в части указания кадастрового номера земельного участка, указав кадастровый номер 26:12:020201:52.

Решением суда от 29.03.2013 признано незаконным решение администрации, изложенное в уведомлении от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513, об отказе в предоставлении предпринимателю в аренду земельного участка площадью 10 000 кв. м с кадастровым номером 26:12:020201:52 для строительства производственной базы. Суд обязал администрацию в двухнедельный срок со дня вступления решения суда в законную силу в установленном порядке принять решение о предоставлении предпринимателю в аренду для строительства производственной базы земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52. В удовлетворении заявленных требований к комитету градостроительства отказано. С администрации в пользу предпринимателя взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 200 рублей. Судебный акт мотивирован тем, что отказ администрации в предоставлении для строительства производственной базы земельного участка со ссылкой на то, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки в городе Ставрополе, утвержденными решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 N 97 (далее - Правила) спорный земельный участок отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования", является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу указанных Правил, что свидетельствует о наличии у администрации обязанности принять решение о предоставлении земельного участка.

В апелляционной жалобе администрация просит указанное решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам и материалам дела, а также нарушение судом норм материального права. Заявитель указывает, что в силу пункта 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) утверждение акта выбора земельного участка не является предоставлением земельного участка в пользование. Основанием для возникновения прав на землю является решение о предоставлении земельного участка, принятое в порядке пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса. Поскольку на момент принятия решение о предоставлении земельного участка спорный земельный участок был отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования", у администрации отсутствовали основания для его предоставления предпринимателю в аренду для целей строительства.

Предприниматель в отзыве просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, как законное и обоснованное.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.03.2013 подлежит отмене, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что распоряжением комитета градостроительства от 26.01.2010 N 112-р утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в квартале 26:12:020201 по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе (том 1 л.д.122-124).

В газете "Вечерний Ставрополь" от 23.03.2010 N 53 опубликовано сообщение о возможном предоставлении в аренду земельного участка площадью 10 000 кв.м под производственную базу по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе (том 1 л.д.125).

Согласно письму администрации Октябрьского района города Ставрополя от 20.04.2010 N 03-02/926 по результатам опроса и информирования жителей возражений и предложений по вопросу предоставления в аренду земельного участка площадью 10 000 кв.м под производственную базу по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе не поступило (том 1 л.д.126).

Выбор земельного участка по схеме, утвержденной распоряжением комитета градостроительства N 112-р от 26.01.2010, оформлен актом выбора земельного участка N 25 от 12.03.2010. На указанном акте имеются отметки о согласовании с ОАО "МРСК", МУП "Водоканал", ОАО "Ставропольгоргаз", комитетом городского хозяйства администрации города Ставрополя, ОАО "Теплосеть", структурными подразделениями ОАО "ЮТК" и ОАО "Ростелеком", комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя, комитетом градостроительства (том 1 л.д.132-133). Письмом от 25.03.2010 N 05/11-89зу материалы выбора земельного участка по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе согласованы с министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (том 1 л.д.127).

13.04.2010 Управлением Роспотребнадзора по Ставропольскому краю на основании экспертного заключения ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" N 106 от 02.04.2010 выдано положительно санитарно-эпидемиологическое заключение N26.01.05.000.Т.000364.04.10 в отношении предоставления земельного участка площадью 10 000 кв.м под производственную базу предпринимателю в г. Ставрополе по Старомарьевскому шоссе, 81 (том 1 л.д.128).

Постановлением администрации от 28.06.2010 N 1674 утвержден акт выбора земельного участка от 12.03.2010 N 25 и предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на земельном участке площадью 10 000 кв.м по Старомарьевскому шоссе, которому присвоен почтовый адрес: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81 (том 1 л.д.131).

19.07.2010 по заявлению предпринимателя и на основании межевого плана от 02.06.2010 N 2612/101/10-7585 на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 10 000 кв.м, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81, с разрешенным использованием "под производственную базу", которому присвоен кадастровый номер 26:12:020201:22 (том 1 л.д.136-138).

21.02.2011 администрацией вынесено постановление N 462 о предоставлении предпринимателю в аренду на 3 года земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:22 для строительства производственной базы (том 1 л.д.139-141).

На основании указанного постановления между комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя и предпринимателем подписан договор от 10.07.2012 N 792 аренды земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:22 на срок по 20.02.2014 (том 1 л.д.14-19).

В связи с тем, что указанный договор аренды не был зарегистрирован в установленном законом порядке, на основании решения филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Ставропольскому краю от 30.07.2012 N 26/301/12-69193 сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:22 аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости в порядке части 4 статьи 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в связи с отсутствием в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним данных о государственной регистрации прав или договора аренды в отношении указанного земельного участка (том 1 л.д.21).

18.08.2012 по обращению предпринимателя подготовлен новый межевой план по образованию земельного участка площадью 10 000 кв.м по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе (том 1 л.д.85-96).

12.09.2012 на основании межевого плана на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 10 000 кв.м, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81, с разрешенным использованием "под производственную базу", которому присвоен кадастровый номер 26:12:020201:52 (том 1 л.д.107, 144).

19.09.2012 предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка по Старомарьевскому шоссе, 81 в г.Ставрополе в аренду, представив кадастровый паспорт земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52 (том 1 л.д.142).

Уведомлением администрации от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513 заявителю сообщено об отказе в оформлении документов о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52, поскольку он расположен в зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования" в соответствии с утвержденными Правилами, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствует основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны (том 1 л.д.9,10).

Полагая, что отказ в предоставлении земельного участка является незаконным и нарушает права и законные интересы предпринимателя, последний обратился в арбитражный суд в порядке, предусмотренном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя заявленные предпринимателем требования, суд первой инстанции исходил из того, что процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу указанных Правил, что свидетельствует о наличии у администрации обязанности принять решение о предоставлении земельного участка.

Апелляционный суд не может согласиться с указанным выводом суда по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием мест размещения объектов регламентировано статьями 30 - 32 Земельного кодекса.

Названная процедура включает выбор земельного участка, принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета, принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости и информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, к которому прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, а также решение о предоставлении земельного участка для строительства принимает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в зависимости от уровня собственности на землю.

Как следует из материалов дела, предпринимателем была инициирована процедура выбора спорного земельного участка и согласования места размещения на нем объекта строительства, аналогичного объекту, о предварительном согласовании места размещения которого подал заявление предприниматель.

28.06.2010 постановлением администрации N 1674 утвержден акт выбора земельного участка, которым предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на испрашиваемом им земельном участке.

18.12.2010 вступили в силу Правила, в соответствии с которыми испрашиваемый предпринимателем земельный участок был отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования".

После вступления в силу указанных Правил 19.09.2012 предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы.

08.11.2012 администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка для строительства, ссылаясь на то, что территория спорного участка является местом общего пользования в соответствии с утвержденными Правилами, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствует основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 41 Земельного кодекса лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют те же права.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Данный вывод содержится в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.04.2013 N ВАС-136/13.

Материалами дела подтверждено, что на момент обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы спорный земельный участок в соответствии с Правилами был отнесен к территории общего пользования, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствовал основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.

К территориям общего пользования относятся территории (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые обозначены красными линиями (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Поскольку на момент рассмотрения администрацией вопроса о предоставлении предпринимателю земельного участка запрашиваемый вид разрешенного использования спорного земельного участка не соответствовал установленным Правилами основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны, у администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка предпринимателю.

Вывод суда первой инстанции о том, что процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу Правил, в связи с чем у администрации не имелось оснований для отказа в предоставлении предпринимателю земельного участка для строительства, нельзя признать обоснованным, поскольку правоотношения по использованию земли возникают на основании сложного юридического состава, включающего издание собственником земли соответствующего распоряжения и заключение сделки. Действующим земельным законодательством не предусмотрено заключение договора аренды по результатам утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта. Решение органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет и само по себе является основанием для проведения заинтересованным лицом необходимых (в том числе и проектно-изыскательских работ) в отношении земельного участка (статья 31 Земельного кодекса). Договор о предоставлении земельного участка в аренду для строительства заключается только после принятия уполномоченным органом соответствующего решения (статья 32 Земельного кодекса). Данная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.02.2010 по делу N А63-2583/2008. Следовательно, оснований считать, что с момента утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта между предпринимателем и администрацией возникли правоотношения по использованию земли на праве аренды для целей строительства, не имеется.

Вывод суда первой инстанции о том, что в силу пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса и статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт органа местного самоуправления, введенный в действие после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, не придает незаконный характер уже состоявшейся процедуре выбора земельного участка (не имеет обратного действия) и не может являться основанием для отказа в принятии решения о предоставлении земельного участка, нельзя признать обоснованным.

Согласно пункту 8 статьи 31 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Диспозиция указанной нормы не содержит положений, однозначно обязывающих уполномоченный орган принять решение о предоставлении земельного участка.

Законность утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта не имеет правового значения, поскольку в рамках настоящего спора подлежит установлению наличие либо отсутствие у администрации оснований для предоставления предпринимателю испрашиваемого земельного участка на момент его обращения в администрацию. В рассматриваемом случае, с учетом отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, оснований для признания незаконным отказа администрации, изложенного в письме от 08.11.2012, у суда не имелось.

Кроме того, избранный предпринимателем способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить предпринимателю спорный земельный участок не изменит установленный Правилами правовой режим спорного земельного участка "территория общего пользования", не предусматривающий возможность осуществления на нем строительства и, соответственно, выдачу уполномоченным органом разрешительной документации на строительство.

Апелляционный суд также учитывает, что в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Предоставление спорного земельного участка предпринимателю в аренду для строительства производственной базы при условии отнесения его к территории общего пользования приведет к нарушению режима общего пользования, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся пользователями в соответствии с установленным правовым режимом спорного земельного участка.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неправильного применения судом норм материального права с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных предпринимателем требований.

Расходы по уплате государственной пошлины по иску в размере 200 рублей относятся на предпринимателя. Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку администрация (орган местного самоуправления) в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождена.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.03.2013 по делу N А63-17778/2012 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Принять по делу новый судебный акт. В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Ю.Б. Луговая

Судьи

О.В. Марченко Е.Г. Сомов