Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2014 г. N 16АП-1613/13

г. Ессентуки

27 января 2014 г.

Дело N А63-17778/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Егорченко И.Н., судей: Марченко О.В., Сулейманова З.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алмазовой М.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Ставрополя на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.03.2013 по делу N А63-17778/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны (ОГРНИП 306263530000071) к администрации города Ставрополя (ОГРН 1022601931901, ИНН 2636019748), комитету градостроительства администрации города Ставрополя (ОГРН 1052600294064, ИНН 2634064833) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги (судья Орловский Э.И.), при участии в судебном заседании представителя индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны - Шевченко О.Г. (доверенность от 14.08.2013), в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Фролова Н.В. (далее - предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к администрации города Ставрополя (далее - администрация) и комитету градостроительства администрации города Ставрополя (далее - комитет) о признании незаконным отказа в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для строительства при наличии утвержденных материалов предварительного согласования места размещения объекта", выраженного в письме от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513; обязании администрации вынести постановление о внесении изменений в пункт 1 постановления администрации от 21.02.2011 N 462 "О предоставлении Фроловой Наталье Васильевне земельного участка для строительства производственной базы по Старомарьевскому шоссе, 81" (далее - постановление N 462) площадью 10 тыс. кв. м в аренду сроком на 3 года в части указания кадастрового номера земельного участка, указав кадастровый номер 26:12:020201:52.

Решением от 29.03.2013 заявленные требования к администрации удовлетворены. Признано незаконным решение, содержащееся в уведомлении от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513, об отказе в предоставлении предпринимателю в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52 для строительства производственной базы. На администрацию возложена обязанность в двухнедельный срок со дня вступления в законную силу решения суда принять решение о предоставлении предпринимателю в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52 для строительства производственной базы. С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей судебных расходов. В удовлетворении требований к комитету отказано. Суд первой инстанции сделал вывод о том, что отказ администрации в предоставлении земельного участка для строительства производственной базы со ссылкой на Правила землепользования и застройки в городе Ставрополе, утвержденные решением Ставропольской городской Думы от 27.10.2010 N 97 (далее - Правила), которыми спорный земельный участок отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования", незаконен, нарушает права и интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Процедура выбора земельного участка начата и завершена до вступления в силу Правил, что свидетельствует о наличии у администрации обязанности принять решение о предоставлении земельного участка предпринимателю.

Постановлением апелляционной инстанции от 08.07.2013 решение от 29.03.2013 отменено, в удовлетворении заявленных требований отказано. Апелляционный суд исходил из того, что федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. На момент обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы спорный участок в соответствии в Правилами отнесен к территории общего пользования, запрашиваемый вид использования участка не соответствует основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны. Оснований считать, что с момента утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта между предпринимателем и администрацией возникли правоотношения по использованию земли на праве аренды для целей строительства, не имеется. Избранный предпринимателем способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить предпринимателю спорный земельный участок не изменит установленный Правилами правовой режим "территория общего пользования".

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.11.2013 постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2013 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд. Суд кассационной инстанции указал, что судом апелляционной инстанции не выяснены вопросы, касающиеся определения идентичности земельных участков с кадастровыми номерами 26:12:020201:22 и 26:12:020201:52, возможности распространения на них действия нового градостроительного регламента.

При новом рассмотрении дела представитель предпринимателя поддержал ранее изложенную по делу позицию.

Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела с учетом указаний суда кассационной инстанции, изложенных в постановлении от 11.11.2013, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.04.2013 по делу N А63-17778/2012 подлежит отмене, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что распоряжением комитета от 26.01.2010 N 112-р утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в квартале 26:12:020201 по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе (т. 1, л. д. 122-124).

В газете "Вечерний Ставрополь" от 23.03.2010 N 54 опубликовано сообщение о возможном предоставлении в аренду земельного участка площадью 10 тыс. кв. м под производственную базу по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе (т. 1, л.д. 125).

Согласно письму администрации Октябрьского района города Ставрополя от 20.04.2010 N 03-02/926 по результатам опроса и информирования жителей возражений и предложений по вопросу предоставления в аренду земельного участка площадью 10 тыс. кв. м под производственную базу по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе не поступило (т. 1, л.д. 126).

Выбор земельного участка по схеме, утвержденной распоряжением комитета от 26.01.2010 N 112-р, оформлен актом выбора земельного участка от 12.03.2010 N 25, содержащим отметки о согласовании с ОАО "МРСК", МУП "Водоканал", ОАО "Ставропольгоргаз", комитетом городского хозяйства администрации города Ставрополя, ОАО "Теплосеть", структурными подразделениями ОАО "ЮТК" и ОАО "Ростелеком", комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя, комитетом (т. 1, л.д. 132-133).

Письмом от 25.03.2010 N 05/11-89зу материалы выбора земельного участка по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе согласованы с министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края (т. 1, л.д. 127).

13.04.2010 Управлением Роспотребнадзора по Ставропольскому краю на основании экспертного заключения ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Ставропольском крае" от 02.04.2010 N 106 предпринимателю выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение N 26.01.05.000.Т.000364.04.10 в отношении земельного участка площадью 10 тыс. кв. м под производственную базу в г. Ставрополе по Старомарьевскому шоссе, 81 (т. 1, л.д. 128).

Постановлением администрации от 28.06.2010 N 1674 "Об утверждении акта выбора земельного участка, согласовании Фроловой Натальи Васильевне места размещения производственной базы по Старомарьевскому шоссе, 81" утвержден акт выбора земельного участка от 12.03.2010 N 25, согласовано место размещения производственной базы на земельном участке площадью 10 тыс. кв. м по Старомарьевскому шоссе, присвоен почтовый адрес: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81 (т. 1, л.д. 131). Предпринимателю предписано осуществить кадастровый учет объекта недвижимости в соответствии с действующим законодательством.

19.07.2010 по заявлению предпринимателя на основании межевого плана от 02.06.2010 N 2612/101/10-7585 на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 10 тыс. кв. м, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81, с разрешенным использованием "под производственную базу", присвоен кадастровый номер 26:12:020201:22 (т. 1, л.д. 136-138).

21.02.2011 администрация вынесла постановление N 462 о предоставлении предпринимателю в аренду на 3 года земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:22 для строительства производственной базы (т. 1, л.д. 139-141).

Комитет по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя (арендодатель) и предприниматель (арендатор) подписали договор от 10.07.2012 N 792 аренды земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:22 на срок по 20.02.2014 (т. 1, л.д. 14-19).

В связи с тем, что договор аренды не зарегистрирован в установленном законом порядке, на основании решения филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Ставропольскому краю от 30.07.2012 N 26/301/12-69193 сведения о земельном участке с кадастровым номером 26:12:020201:22 аннулированы и исключены из государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН) в порядке части 4 статьи 24 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221), в связи с отсутствием в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) данных о государственной регистрации прав или договора аренды в отношении данного земельного участка (т. 1, л.д. 21).

18.08.2012 по обращению предпринимателя подготовлен новый межевой план по образованию земельного участка площадью 10 тыс. кв. м по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе (т. 1, л.д. 85-96).

12.09.2012 на основании межевого плана на государственный кадастровый учет поставлен земельный участок площадью 10 тыс. кв. м, расположенный по адресу: г. Ставрополь, Старомарьевское шоссе, 81, с разрешенным использованием "под производственную базу", присвоен кадастровый номер 26:12:020201:52 (т. 1, л.д. 107, 144).

19.09.2012 предприниматель обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка по Старомарьевскому шоссе, 81 в г. Ставрополе в аренду, представив кадастровый паспорт земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52 (т. 1, л.д. 142).

Уведомлением от 08.11.2012 N 09/2-07/1-4513 администрация сообщила заявителю об отказе в оформлении документов о предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:12:020201:52 по мотиву расположения участка в зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования" согласно утвержденным Правилам; а также не соответствия запрашиваемого вида использования земельного участка основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны (т. 1, л.д. 9, 10).

Полагая, что отказ в предоставлении муниципальной услуги не соответствует требованиям действующего законодательства, предприниматель обратился с заявлением в арбитражный суд.

При новом рассмотрении дела апелляционным судом установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами 26:12:020201:22 и 26:12:020201:52 являются идентичными.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно пункту 5 статьи 30 данного Кодекса предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

Пункт 8 статьи 31 Земельного кодекса определяет, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 32 Земельного кодекса уполномоченный орган на основании заявления лица, заинтересованного в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

Как следует из материалов дела, предпринимателем была инициирована процедура выбора спорного земельного участка и согласования места размещения на нем объекта строительства, аналогичного объекту, о предварительном согласовании места размещения которого подал заявление предприниматель. 28.06.2010 постановлением администрации N 1674 утвержден акт выбора земельного участка, которым предпринимателю согласовано место размещения производственной базы на испрашиваемом им земельном участке. 18.12.2010 вступили в силу Правила, в соответствии с которыми испрашиваемый предпринимателем земельный участок был отнесен к зоне Р-2 "Зона городских территорий общего пользования". После вступления в силу указанных Правил 21.02.2011 администрация вынесла постановление N 462 о предоставлении предпринимателю в аренду спорного земельного участка. Договор аренды администрацией и предпринимателем заключен не был. 19.09.2012 предприниматель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы. 08.11.2012 администрация отказала предпринимателю в предоставлении земельного участка для строительства, ссылаясь на то, что территория спорного участка является местом общего пользования в соответствии с утвержденными Правилами, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствует основному, условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Предусмотренное подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса право собственника земельного участка возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием ограничено необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 41 Земельного кодекса лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют те же права.

Частью 2 статьи 85 Земельного кодекса предусмотрено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника, землепользователя, землевладельца и арендатора земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13 сформулирована правовая позиция, согласно которой при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец, арендатора) вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.

Материалами дела подтверждено, что на момент обращения предпринимателя в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду для строительства производственной базы спорный земельный участок в соответствии с Правилами был отнесен к территории общего пользования, запрашиваемый вид использования земельного участка не соответствовал основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны.

К территориям общего пользования относятся территории (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которые обозначены красными линиями (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса).

Поскольку на момент рассмотрения администрацией вопроса о предоставлении предпринимателю земельного участка запрашиваемый вид разрешенного использования спорного земельного участка не соответствовал установленным Правилами основному и условно-разрешенному видам использования для данной территориальной зоны, у администрации отсутствовали правовые основания для принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка предпринимателю.

Доводы предпринимателя о том, что его право на спорный земельный участок возникло на основании постановления от N 462, не оспоренного и не отмененного в судебном или ином порядке, а значит имеющего юридическую силу на момент введения в действия Правил и отказа администрации в совершении испрашиваемых заявителем действий, не могут быть приняты во внимание, поскольку законность принятия администрацией решения о предоставлении спорного земельного участка в аренду подлежит проверке в рамках рассматриваемого спора.

Вывод суда первой инстанции о том, что в силу пункта 8 статьи 31 Земельного кодекса и статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт органа местного самоуправления, введенный в действие после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, не придает незаконный характер уже состоявшейся процедуре выбора земельного участка (не имеет обратного действия) и не может являться основанием для отказа в принятии решения о предоставлении земельного участка, нельзя признать обоснованным.

Согласно пункту 8 статьи 31 Земельного кодекса решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Диспозиция указанной нормы не содержит положений, однозначно обязывающих уполномоченный орган принять решение о предоставлении земельного участка.

Законность утверждения акта выбора земельного участка и согласования места размещения объекта не имеет правового значения, поскольку в рамках настоящего спора подлежит установлению наличие либо отсутствие у администрации оснований для предоставления предпринимателю испрашиваемого земельного участка на момент его обращения в администрацию. В рассматриваемом случае, с учетом отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, оснований для признания незаконным обжалуемого отказа администрации у суда не имелось.

Нарушение администрацией сроков подготовки договора аренды от 10.07.2012 N 792 не имеет правового значения для рассматриваемого спора, поскольку на момент обращения предпринимателя с заявлением о предоставлении спорного земельного участка в аренду для строительства установленный Правилами правовой режим использования земельного участка не предусматривал возможность его использования для указанных предпринимателем целей.

Кроме того, избранный предпринимателем способ судебной защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав, поскольку принятие судебного решения об обязании администрации как органа местного самоуправления предоставить предпринимателю спорный земельный участок не изменит установленный Правилами правовой режим спорного земельного участка "территория общего пользования", не предусматривающий возможность осуществления на нем строительства и, соответственно, выдачу уполномоченным органом разрешительной документации на строительство.

Апелляционный суд также учитывает, что в силу части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Предоставление спорного земельного участка предпринимателю в аренду для строительства производственной базы при условии отнесения его к территории общего пользования приведет к нарушению режима общего пользования, а также прав и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся пользователями в соответствии с установленным правовым режимом спорного земельного участка.

На основании изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ввиду неполного исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для дела, а также неправильного применения судом норм материального права с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Расходы по уплате государственной пошлины по заявлению относятся на общество. Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку администрация (орган местного самоуправления) в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.03.2013 по делу N А63-17778/2012 отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Фроловой Натальи Васильевны отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо- Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

И.Н. Егорченко

Судьи

О.В. Марченко З.М. Сулейманов