Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2013 г. N 17АП-6729/13

г. Пермь

09 июля 2013 г.

Дело N А71-213/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 июля 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Осиповой С. П.

судей Щеклеиной Л.Ю., Варакса Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лоренцсон Е.С.

при участии:

от заявителя ООО частная охранная организация охранное предприятие "АССО-ИЖ2", г.Ижевск (ОГРН 1021801155441, ИНН 1831045355) - Анисимов О.Ю., предъявлен паспорт, доверенность от 01.11.2012; Клюев С.В., предъявлен паспорт, доверенность от 01.11.2012;

от заинтересованного лица Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике (ОГРН 1021801173261, ИНН 1831032420) - Шабалин М.Б., предъявлено удостоверение, доверенность от 09.01.2013; Кашова И.Е., предъявлен паспорт, доверенность от 27.06.2013;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 24 апреля 2013 года

по делу N А71-213/2013,

принятое судьей Кудрявцевым М.Н.

по заявлению ООО частная охранная организация охранное предприятие "АССО-ИЖ2", г.Ижевск

к Министерству внутренних дел по Удмуртской Республике

о признании незаконными действий,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью Охранное предприятие "АССО-ИЖ2" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными действий Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике (далее - заинтересованное лицо) по приостановлению действия и отзыву лицензии N 095 от 08.11.2008 г. (с учетом ходатайства об изменении предмета требований - л.д. 74 том 1).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24.04.2013 заявленные обществом требования удовлетворены, действия признаны незаконными, МВД по УР обязано устранить нарушение прав ООО ОП "АССО-ИЖ2".

Не согласившись с судебным актом, заинтересованное лицо, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, нарушение требований процессуального законодательства и неполное выяснение арбитражным судом фактических обстоятельств дела, просит его отменить, отказав в удовлетворении заявленных охранным предприятием требований.

В судебном заседании представители заинтересованного лица, изложенные в апелляционной жалобе доводы поддержали, указав на то, что вопрос о незаконной предпринимательской деятельности является предметом расследования по уголовному делу, а потому выводы арбитражного суда об отсутствии грубых нарушений лицензионных условий - преждевременны.

Управлением МВД Удмуртской Республики заявлено ходатайство о приостановлении производства по настоящему делу до окончательного рассмотрения уголовного дела N 03/504 судом общей юрисдикции ввиду того, что 26.09.2012 г. по факту незаконного предпринимательства возбуждено уголовное дело в отношении директора ООО ОП "АССО-ИЖ2" Ярлыкова И.В.

Апелляционный суд, заслушав мнение заявителя по делу, оснований для приостановления настоящего дела до рассмотрения уголовного дела в отношении физического лица судом общей юрисдикции не установил (ст.143-144 АПК РФ).

Судом апелляционной инстанции, приложенные к апелляционной жалобе процессуальные документы по уголовному делу, в том числе, постановление о возбуждении уголовного дела и принятии его к производству от 26.09.2012 г., постановление о возбуждении ходатайства о продлении срока предварительного следствия от 15.04.2013 г., постановление о назначении комплексной банковской правовой судебной экспертизы от 23.04.2013 г., а также переписка, возвращены заявителю жалобы после их обозрения арбитражным судом.

Заключение об отмене приостановления действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности ООО ОП "АССО-ИЖ2" от 19.12.2012 г. с доказательством его вручения, являющемуся в настоящее время директором общества лицу (письмо от 19.12.2012 г. N 45/1677), а также лицензия на негосударственную (частную) охранную деятельность N 095 приобщены к материалам дела по инициативе арбитражного суда.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, не обозревая, возвратил заинтересованному лицу, в силу ст.67, 68 АПК РФ, копии материалов уголовного дела.

Судом апелляционной инстанции отказано также в удовлетворении ходатайства Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике об истребовании доказательств, имеющихся в уголовном деле N 03/504, на основании ст.ст.67, 68 АПК РФ.

Заявитель по делу, возражая против доводов жалобы, ссылается на полное исследование судом 1 инстанции всех обстоятельств дела, верное применение действующего материального права, отсутствие у государственного органа законного права на приостановление действия и отзыв лицензии на осуществление частной охранной деятельности, поскольку доказательств грубого нарушения лицензионных требований в материалах дела не имеется.

ООО ОП "АССО-ИЖ2" возражает против приостановления производства по делу и приобщения к материалам дела каких-либо дополнительных доказательств, в том числе добытых заинтересованным лицом после рассмотрения дела судом 1 инстанции, по мотивам, изложенным в письменных возражениях.

В судебном заседании представители заявителя доводы отзыва на апелляционную жалобу поддержали, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом 1 инстанции и следует из материалов дела, Министерством внутренних дел по Удмуртской Республике в адрес ООО Охранное предприятие "АССО-ИЖ2" направлено уведомление от 08.10.2012 г. о приостановлении действия лицензии N 095 от 08.11.2008 г. в связи с нарушением лицензионных требований и условий, которые выявлены в ходе изучения материалов СЧ СУ МВД по Удмуртской Республике, а именно - незаконной инкассации, до вступления в силу решения суда (л.д. 32 том 1).

Удовлетворяя заявленные обществом требования о признании таких действий неправомерными, суд 1 инстанции исходил из недоказанности факта нарушения лицензиатом лицензионных условий, что свидетельствует об отсутствии правовых оснований у государственного органа совершать действия по приостановлению действия и отзыву лицензии на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности, а также нарушения прав заявителя.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд с выводами Арбитражного суда Удмуртской Республики не может согласиться в связи со следующим.

В силу ч. 1 ст. 198, ст. 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Решение административного органа о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц, а потому подлежит оспариванию как ненормативный правовой акт. Административный орган при его принятии должен руководствоваться нормами Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" или нормами иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 2 статьи 1 названного Закона (п.20 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 г. N 10).

Следовательно, арбитражный суд 1 инстанции правомерно рассмотрел настоящее дело по правилам, установленным главой 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 32 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и статьей 11.2. Закона Российской Федерации от 01.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" охранная деятельность входит в перечень видов деятельности, для осуществления которой требуется лицензия.

Под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа (ст.3 ФЗ N 99-ФЗ).

Особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление деятельности, в том числе, частной детективной (сыскной) деятельности и частной охранной деятельности (ст.1 Федерального закона N 99-ФЗ).

Вопросы частной детективной и охранной деятельности регламентированы Законом Российской Федерации от 11.03.1992 г. 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", Положением о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ N 498 от 23.06.2011, а также Административным регламентом исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации, утвержденным приказом МВД России от 18.06.2012. N 589, иными правовыми актами.

Так, согласно ст. 11.5. Закона РФ N 2487-1, органы внутренних дел вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, указанных в части девятой данной статьи. При этом устанавливается срок устранения выявленных нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не может быть более месяца.

В случае, если в установленный срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, орган внутренних дел обязан обратиться в суд с заявлением о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев либо об аннулировании лицензии.

Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления органа внутренних дел в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нарушение прав, законных интересов, нанесение ущерба здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации, а также в случае неустранения лицензиатом в установленный срок выявленных нарушений.

Одновременно с подачей заявления в суд орган внутренних дел вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Аналогичный порядок предусмотрен пунктом 19 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ N 498 от 23.06.2011, в соответствии с которым лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случаях, установленных Законом Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации". Решение о приостановлении действия лицензии принимается должностным лицом, указанным в статье 11.5. Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", и оформляется в виде заключения по форме, установленной Министерством внутренних дел Российской Федерации. К заключению прилагаются материалы, послужившие основанием для принятия такого решения.

О принятом решении лицензирующий орган информирует лицензиата в течение 1 рабочего дня и принимает соответствующие меры реагирования в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации. При получении письменного уведомления лицензиата об устранении выявленных нарушений лицензирующий орган проводит в течение 3 рабочих дней соответствующую проверку.

При рассмотрении дела, арбитражным судом 1 инстанции было установлено, что действие лицензии (предоставлена суду апелляционной инстанции), выданной обществу, приостановлено до вступления в силу решения суда на основании п. 4 ч.9 статьи 11.5. Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", а именно в связи обращением в суд с заявлением об аннулировании действия лицензии, так как установлено грубое нарушение лицензионных требований и условий (оказание услуг по инкассации, не предусмотренных лицензией), которое содержит признаки состава преступления и нанесло ущерб интересам общества и безопасности государства.

Основанием для обращения в арбитражный суд с требованием об аннулировании действия лицензии послужили материалы уголовного дела (л.д. 49 том 1).

Постановлением старшего следователя по особо важным делам отдела по расследованию организованной преступной деятельности в сфере экономики следственной части следственного управления МВД по УР 26.09.2012 г. возбуждено по признакам преступления, предусмотренного п. "б" ч.2 ст.171 УК РФ в отношении неустановленного лица, уголовное дело N 03/504. В качестве обвиняемого постановлением начальника отдела Следственной части Следственного управления МВД по УР от 03.10.2012 г. привлечен Ярлыков Игорь Викторович, бывший до 08.10.2012 г. директором общества (л.д. 58-60 том 1).

Постановлением о возбуждении ходатайства о продлении срока предварительного следствия от 15.04.2013 г. инициирован вопрос о продлении срока предварительного следствия по данному уголовному делу, назначена комплексная банковская правовая судебная экспертиза (постановление от 23.04.2013 г.).

Как верно указано судом 1 инстанции, основанием для принятия решения о приостановлении действия лицензии служат материалы проверки, в результате которых выявлены нарушения. При этом ни Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", ни Положение о лицензировании частной охранной деятельности не содержат исключений о возможности принятия решения о приостановлении действия лицензии без проведения соответствующих проверочных мероприятий.

Однако, Арбитражным судом Удмуртской Республики не учтено, что такие мероприятия, исходя из положений Федерального закона РФ N 3-ФЗ от 07.02.2011 г. "О полиции", могут быть проведены в рамках деятельности полиции по выявлению и раскрытию преступлений, которая регулируется иным законодательством. Установив факт незаконной предпринимательской деятельности (оказание услуг инкассации при отсутствии соответствующего разрешения), следственным органом МВД в целях проведения соответствующей проверки и раскрытия преступления, возбуждено уголовное дело. Правомерность выводов следственных органов по результатам расследования указанного уголовного дела подлежит оценке судом общей юрисдикции.

Тем не менее, Арбитражный суд Удмуртской Республики, при рассмотрении настоящего дела, дал оценку деятельности ООО Охранное предприятие "АССО-ИЖ2", указав, что общество не оказывало услуги, не предусмотренные имеющейся у него лицензией (услуги по инкассации).

Возражения заявителя апелляционной жалобы относительно превышения арбитражным судом пределов заявленных ООО ОП "АССО-ИЖ2" требований, по мнению Семнадцатого арбитражного апелляционного суда, правомерны. Указанные обстоятельства подлежат установлению и доказыванию в рамках указанного выше уголовного дела.

На основании законов "О частной детективной и охранной деятельности" N 2487-1 от 11.03.1992 г. и "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 18.06.2012 N 589 утвержден Административный регламент исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации.

Указанный Регламент содержит порядок исполнения Министерством государственной функции по контролю за частной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации.

Пункт 23 Регламента содержит перечень административных процедур, включающих в себя документарные проверки, плановую и внеплановую (выездную) проверки, принятие решения и мер реагирования.

Согласно пунктам 44-48, 56-57 Регламента, по результатам плановой либо внеплановой проверки составляется акт проверки, копия которого вручается руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю (их полномочному представителю) либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении. В случае выявления нарушений в акте указывается, какие именно требования законодательных или нормативных правовых актов Российской Федерации нарушены, и устанавливаются сроки их устранения, которые не должны превышать 30 дней.

При установлении оснований для обращения в суд с целью приостановления действия лицензии на срок до 6 месяцев либо аннулирования лицензии, должностное лицо территориального органа МВД России, проводившее проверку, по результатам которой были выявлены нарушения, готовит соответствующее заключение, которое согласовывается с руководителем подразделения лицензионно-разрешительной работы. После утверждения заключения руководителем лицензирующего органа ответственный исполнитель готовит исковое заявление и необходимые материалы для обращения в суд. Исковое заявление подписывается министром внутренних дел по республике, начальником главного управления, управления МВД России по иному субъекту Российской Федерации или лицами, имеющими доверенность на право подписания соответствующих документов от их лица (п.61.5 Регламента).

Соблюдение указанного выше порядка лицензирующим органом подлежит исследованию арбитражным судом при рассмотрении вопроса о правомерности (неправомерности) заявленного требования об аннулировании лицензии. При этом, оценка представленных лицами, участвующими в деле, доказательств производится по правилам ст.71 АПК РФ: арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Таким образом, наличие оснований для аннулирования лицензии устанавливается арбитражным судом на основании доказательств, которые в силу ст.65 АПК РФ, предоставляются лицами, участвующими в деле. К таким доказательствам могут быть отнесены и материалы проверки, послужившие основанием для обращения государственного органа с заявлением об аннулировании лицензии на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности.

Следовательно, в рамках дела об аннулировании соответствующей лицензии подлежит исследованию вопрос о наличии (отсутствии) нарушений лицензионных условий, в том числе, с учетом тех доказательств, которые представлены лицами, участвующими в деле.

Имеющиеся в настоящем деле переписка, адвокатские запросы и ответы на них, аудиторский отчет по проведению проверки ООО Частная охранная организация охранное предприятие "АССО-ИЖ2" по специальному заданию за период с 01.01.2009-30.09.2012, договоры (л.д. 82-139 том 1; 5-14 том 2) подлежали оценке арбитражным судом при рассмотрении вопроса об аннулировании лицензии на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности.

Из материалов дела усматривается, что Министерством внутренних дел по Удмуртской Республике 08 октября 2012 г. подготовлено в арбитражный суд заявление об аннулировании действия лицензии (л.д. 49-50 том 1).

В тот же день заключение о приостановлении действия лицензии ООО ОП "АССО-ИЖ2" на осуществление негосударственной (частной) охранной деятельности утверждено Министром внутренних дел по Удмуртской Республике, о чем общество было своевременно уведомлено. Соответствующее уведомление было вручено представителю общества и направлено почтовой корреспонденцией (л.д. 51-56 том 1).

Таким образом, процедура приостановления действия лицензии произведена лицензирующим органом в соответствии с установленным действующим законодательством порядком. Заявителем по делу не приведено доводов, свидетельствующих о нарушении органом полиции данного порядка.

19 декабря 2012 года Министром внутренних дел по Удмуртской Республике утверждено заключение об отмене приостановления действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности ООО ОП "АССО-ИЖ2" (приобщено судом апелляционной инстанции). В рамках дела N А71-12507/2012 определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 20 декабря 2012 г. производство по делу прекращено в связи с отказом Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике от заявления об аннулировании действия указанной лицензии.

Таким образом, апелляционный суд, не установив нарушений порядка приостановления действия лицензии, оснований для удовлетворения заявленных обществом требований не усматривает.

Вопрос приостановления действия лицензии, в силу требований ст.11.5 Закона РФ N 2487-1, является правом органа, обратившегося с заявлением об аннулировании лицензии.

Поскольку Министерство внутренних дел по Удмуртской Республике воспользовалось своим правом на приостановление действия лицензии в соответствии с установленным действующим законодательством порядком, оснований для признания незаконными таких действий государственного органа у арбитражного суда не имеется.

Все возражения ООО ОП "АССО-ИЖ2" по настоящему делу сводятся к отсутствию факта осуществления деятельности, не поименованной в лицензии на негосударственную (частную) охранную деятельность: услуги по инкассации. При этом, как указано выше, эти обстоятельства подлежат установлению и исследованию в ином порядке.

Каких-либо иных нарушений Министерством внутренних дел по Удмуртской Республике требований действующего законодательства при осуществлении действий по приостановлению действия лицензии охранным предприятием не приведено.

Арбитражным судом не установлено необходимой для признания незаконными действий государственного органа совокупности условий: нарушения МВД по Удмуртской Республике требований действующего законодательства, в связи с чем вопрос нарушения прав и законных интересов общества, на что оно ссылается в возражениях на апелляционную жалобу, сам по себе не является определяющим в данном случае.

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики по настоящему делу подлежит отмене как основанное на недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными. Апелляционная жалоба Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике подлежит удовлетворению.

Поскольку в силу п.1 ст.333.37 НК РФ Министерство внутренних дел по Удмуртской Республике от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождено, вопрос о распределении расходов по государственной пошлине за рассмотрение дела в апелляционном порядке не рассматривается.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, ч.1 ст.270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 24 апреля 2013 г. по делу N А71-213/2013 отменить, в удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью Охранное предприятие "АССО-ИЖ2" о признании незаконными действий Министерства внутренних дел по Удмуртской Республике по приостановлению действия и отзыву лицензии N 095 от 08.11.2008 г. - отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

С.П.Осипова

Судьи

Н.В.Варакса Л.Ю.Щеклеина