Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2010 г. N 04АП-4289/10

г. Чита

29 ноября 2010 г.

Дело N А78-4388/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 ноября 2010 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Рылова Д.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 23 августа 2010 года по делу N А78-4388/2010 по заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации к Забайкальскому межрегиональному управлению геодезии и картографии о признании недействительными приказа от 20 января 2009 года N 9 о предоставлении Открытому акционерному обществу "Ксеньевский прииск" лицензии на осуществление геодезической деятельности и выданной на основании этого приказа лицензии N ЗАГ -00586Г

(суд первой инстанции: Литвинцев А.Б.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Казанцева Л.И., старший прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Забайкальского края, служебное удостоверение ТО N 098613;

от Забайкальского МРУ геодезии и картографии: не было (извещено);

от ОАО "Ксеньевский прииск": не было (извещено)

и установил:

Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Забайкальскому межрегиональному управлению геодезии и картографии (далее - лицензирующий орган) о признании недействительными приказа от 20 января 2009 года N 9 о предоставлении Открытому акционерному обществу "Ксеньевский прииск" лицензии на осуществление геодезической деятельности и выданной на основании этого приказа лицензии N ЗАГ-00586Г.

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 1 июля 2010 года к участию в деле в качестве соответчика привлечено Открытое акционерное общество "Ксеньевский прииск" (далее - ОАО "Ксеньевский прииск").

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 23 августа 2010 года заявленные требования удовлетворены. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ОАО "Ксеньевский прииск" не соответствовало лицензионным требованиям и условиям, предусмотренным подпунктами "а" и "б" пункта 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.11.2006 N 705 (далее - Положение о лицензировании геодезической деятельности), в связи с чем у лицензирующего органа отсутствовали правовые основания для издания оспариваемого приказа.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО "Ксеньевский прииск" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на отсутствие у прокурора права на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании приказа о выдаче лицензии. Надлежащей мерой прокурорского реагирования в рассматриваемом случае является вынесение представления об устранении нарушений закона. Кроме того, ОАО "Ксеньевский прииск" обращает внимание на то, что Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" не предусмотрен такой способ защиты права, как признание лицензии недействительной (лицензирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии).

В отзыве от 23 ноября 2010 года N 08-15-2010 на апелляционную жалобу прокуратура выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Лицензирующим органом отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

О месте и времени судебного заседания лицензирующий орган и ОАО "Ксеньевский прииск" извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 67200031495874, 67200031495867 и 67200031495850, а также телефонограммой от 22 ноября 2010 года, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя прокуратуры, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 12 января 2009 года Открытое акционерное общество "Ксеньевский прииск" обратилось в Забайкальское межрегиональное управление геодезии и картографии с заявлением о выдаче лицензии на осуществление геодезической деятельности (л.д. 38).

Одновременно с заявлением соискателем лицензии был представлен пакет документов, подтверждающих его соответствие лицензионным требованиям и условиям, в том числе сведения о специалистах, которые будут выполнять лицензируемые виды работ, входящих в состав геодезической деятельности (л.д. 41)

20 января 2009 года должностным лицом лицензирующего органа проведена проверка ОАО "Ксеньевский прииск" по вопросу достоверности сведений о соискателе лицензии и возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий при осуществлении геодезической деятельности, по результатам которой составлен соответствующий акт и сделан вывод о том, что представленные соискателем лицензии сведения являются полными и достоверными, в связи с чем ОАО "Ксеньевский прииск" имеет возможность выполнять лицензионные требования и условия при осуществлении геодезической деятельности (л.д. 66).

На основании приказа Забайкальского межрегионального управления геодезии и картографии от 20 января года N 9 (л.д. 6) ОАО "Ксеньевский прииск" была выдана лицензия N ЗАГ-00586Г на осуществление геодезической деятельности (л.д. 7) для выполнения следующих работ:

- геодезические, топографические и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений;

- геодезические, топографические и другие специальные работы при межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.

По результатам проведенной в период с 1 по 5 марта 2010 года проверки по вопросу соблюдения законодательства о лицензировании и государственном геодезическом надзоре Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Сибирском федеральном округе сделан вывод о нарушении лицензирующим органом требований Положения о лицензировании геодезической деятельности, в том числе при выдаче названной лицензии ОАО "Ксеньевский прииск" (л.д. 67-74), и выдано представление от 24 марта 2010 года N 39-31-2010 об устранении нарушений федерального законодательства (л.д. 75-78).

Кроме того, прокуратура обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением о признании недействительными приказа Забайкальского межрегионального управления геодезии и картографии от 20 января 2009 года N 9 и выданной на основании этого приказа лицензии N ЗАГ-00586Г на осуществление геодезической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения требований прокуратуры, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В свою очередь, лицензионные требованиями и условиями являются совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Статьей 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются: копии учредительных документов; документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за предоставление лицензии; копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (пункт 1).

Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа (пункт 2).

Основанием отказа в предоставлении лицензии является наличие в заявлении и (или) документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации или несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям (пункт 3).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" под геодезией понимается область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени, а под геодезическими работами - процесс создания геодезических продукции, материалов и данных.

На основании подпункта 42 пункта 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции, действовавшей до 2 августа 2010 года) и статьи 12 Федерального закона "О геодезии и картографии" геодезическая деятельность подлежит лицензированию.

Согласно пункту 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности лицензионными условиями осуществления геодезической деятельности являются:

а) наличие в штате юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) работников, имеющих высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по специальности "геодезия" и стаж работы в области осуществления лицензируемой деятельности не менее 3 лет;

б) наличие у руководителя или заместителя руководителя юридического лица - соискателя лицензии (лицензиата) или у руководителя структурного подразделения юридического лица, выполняющего работы, относящиеся к геодезической деятельности, у индивидуального предпринимателя - соискателя лицензии (лицензиата) высшего профессионального или среднего профессионального образования по специальности "геодезия" и стажа работы по специальности не менее 3 лет;

в) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании геодезических приборов и оборудования, необходимых для проведения заявленных геодезических работ;

г) обеспечение лицензиатом контроля за соответствием качества выполняемых геодезических работ требованиям нормативно-технических документов в области геодезической деятельности.

Пунктом 6 названного Положения предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган, в том числе, копии документов, подтверждающих наличие у лиц, указанных в подпунктах "а" и "б" пункта 4 этого Положения, высшего профессионального или среднего профессионального образования по специальности "геодезия", а также копии или заверенные в установленном порядке выписки из документов, подтверждающие стаж работы этих лиц по соответствующей специальности.

Как следует из материалов дела, ОАО "Ксеньевский прииск" одновременно с заявлением о выдаче лицензии в подтверждение наличия в штате лиц, отвечающим требованиям подпунктов "а" и "б" пункта 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности, были поданы документы на трех лиц:

- Сазыкину Елену Викторовну, имеющую средне-техническое образование по специальности "маркшейдерское дело" и квалификацию "техник-маркшейдер" (диплом ЛТ N 462443, л.д. 42);

- Белышеву Татьяну Ивановну, имеющую высшее образование по специальности "маркшейдерское дело" и квалификацию "горный инженер-маркшейдер" (диплом ТВ N 162558, л.д. 43);

- Андрюхину Ирину Васильевну, имеющую средне-техническое образование по специальности "картография" и квалификацию "техник-картограф" (диплом ЗТ N 547044, л.д. 42).

При этом из трудовых книжек Сазыкиной Е.В., Белышевой Т.И. и Андрюхиной И.В. следует, что на момент подачи заявления о выдаче лицензии они работали в ОАО "Ксеньевский прииск" соответственно главным маркшейдером, маркшейдером и техником-картографом (л.д. 47, 60 и 64), то есть не занимали должность руководителя или заместителя руководителя данного юридического лица или руководителя структурного подразделения, выполняющего работы, относящиеся к геодезической деятельности.

Таким образом, сведения и документы о наличии у лиц, перечисленных в подпункте "б" пункта 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности, соответствующего образования и стажа работы ОАО "Ксеньевский прииск" в лицензирующий орган фактически были не представлены.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несостоятельности в правовом отношении довода лицензирующего органа о том, что специальность "маркшейдерское дело" не имеет существенных различий со специальностью "геодезия".

Поддерживая выводы суда первой инстанции в этой части, суд апелляционной инстанции относительно письма Федерального агентства геодезии и картографии от 11 ноября 2004 года N 5/1-06-2973 "Разъяснения о специальностях и квалификации в области геодезии и картографии" (л.д. 87) дополнительно отмечает следующее.

Указанное письмо было издано в ноябре 2004 года, в период действия Положения о лицензировании геодезической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.2002 N 380.

Подпунктом "б" пункта 3 данного Положения было предусмотрено, что одним из лицензионных требований и условий является наличие у юридического лица в штате квалифицированных работников в области геодезии, а также наличие у руководителя высшего или среднего профессионального образования и стажа работы в данной области не менее 3 лет.

Таким образом, в отличие от действующего Положения о лицензировании геодезической деятельности, установившего в качестве лицензионного условия наличие в штате организации работников, имеющих высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по специальности "геодезия", предыдущее Положение о лицензировании геодезической деятельности требовало наличия у руководителя организации высшего или среднего профессионального образования в области геодезии.

В связи с этим в письме Федерального агентства геодезии и картографии от 11 ноября 2004 года N 5/1-06-2973 и были даны разъяснения о том, что понимать под специальностями в области геодезии.

Однако в настоящее время лицензионным условием является наличие в штате соискателя лицензии работников, имеющих высшее или среднее профессиональное образование именно по специальности "геодезия", а не в области геодезии.

Наличие же в штате организации работников, имеющих высшее профессиональное образование по специальности "маркшейдерское дело", является лицензионным условием при получении лицензии на осуществление деятельности по производству маркшейдерских работ (подпункт "а" пункта 4 Положения о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2006 N 392).

Таким образом, материалами дела достоверно подтверждается, что ОАО "Ксеньевский прииск" не соответствовало лицензионным условиям, установленным подпунктами "а" и "б" пункта 4 Положения о лицензировании геодезической деятельности, в связи с чем Забайкальское межрегиональное управление геодезии и картографии не имело правовых оснований для издания оспариваемого приказа, а должно было, руководствуясь пунктом 3 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", отказать в предоставлении лицензии.

Признав приказ лицензирующего органа от 20 января 2009 года N 9 недействительным, то есть не имеющим юридической силы с момента его издания, суд первой инстанции обоснованно, руководствуясь частью статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признал недействительной и выданную на основании данного приказа лицензию N ЗАГ-00586Г.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что на основании статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" с заявлением об аннулировании лицензии вправе обратиться в суд только соответствующий лицензирующий орган, отклоняется в связи со следующим.

Согласно пункту 2 статьи 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

В рассматриваемом же случае предметом заявленных прокуратурой требований является не аннулирование полученной на законных основаниях лицензии в связи с нарушением ее владельцем лицензионных требований и условий, а признание недействительным ненормативного правового акта - приказа о предоставлении лицензии и, как правовое последствие издания изначально незаконного приказа, признание недействительной выданной на основании такого приказа лицензии.

Суд апелляционной инстанции полагает, что заявление подобного рода требований не противоречит действующему законодательству.

Довод заявителя апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора права на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта о выдаче лицензии также является необоснованным, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1). Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца (часть 3).

На основании части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не требует обязательного указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование о признании недействительным соответствующего ненормативного правового акта.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Таким образом, прокурор наделен правом на обращение в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа, в связи с чем противоположные выводы суда первой инстанции постановлены при неправильном применении норм процессуального права.

Изложенное соответствует правовой позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2009 года N ВАС-15615/09 в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 5 августа 2009 года по делу N А10-4157/08.

При таких фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для изменения или отмены решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 23 августа 2010 года по делу N А78-4388/2010, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 23 августа 2010 года по делу N А78-4388/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов Д.Н. Рылов