Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2013 г. N 18АП-9159/13

г. Челябинск

20 сентября 2013 г.

Дело N А47-3891/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 сентября 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н.,

судей Бабкиной С.А., Ершовой С.Д.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Энгельгардт Е.И., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.07.2013 по делу N А47-3891/20133 (судья Анисимова С.И.).

Муниципальное образование Кваркенский район Оренбургской области в лице Местной администрации муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области (далее - истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании 765 532 руб. 73 коп. убытков (с учетом уточнения суммы исковых требований), возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, проживающим в сельской местности, в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате за отопление и освещение.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 11.07.2013 (резолютивная часть объявлена 04.07.2013) заявленные требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу Муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области в лице администрации муниципального образования Кваркенский район взыскано 765 532 руб. 73 коп. убытков (т.4, л.д.70-73).

Не согласившись с указанным судебным актом, Минфин России (далее также податель апелляционной жалобы) обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.07.2013 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель апелляционной жалобы считает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, а истцом не доказана совокупность элементов для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию. Так, податель апелляционной жалобы считает, что с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников МУЗ "Кваркенская центральная районная больница" возложена на Администрацию муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области, поскольку на момент вступления в законную силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ) МУЗ "Кваркенская центральная районная больница" полностью финансировалась из местного бюджета.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом уведомленные о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда, в судебное заседание не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции, действовавшей до 01.01.2005, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников:

- федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации;

- организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- муниципальных организаций здравоохранения устанавливаются органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых указанным Федеральным законом нормах возникло до 01.01.2005, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.

Согласно решениям Совета депутатов Муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области N 77 от 22.11.2011, N 147 от 18.12.2007 в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Кваркенского района (врачи, провизоры, средний медицинский и фармацевтический персонал, социальные работники с высшим и средним профессиональным образованием, специалисты в области культуры), установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг и освещения (т.3, л.д.117-120).

Решениями и определениями об утверждении мирового соглашения судов общей юрисдикции, вынесенными в период с марта 2012 года по декабрь 2012 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения взыскано в общей сложности 765 532 руб. 73 коп., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за жилищно-коммунальные услуги и освещение за различные периоды времени, с 2008 по 2011 годы (т. 1 л.д. 59-152, т.2 л.д.1-149, том 3 л.д. 95-113, 136-150, том 4 л.д. 1-35).

Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле (п.3 ст.69 АПК РФ).

Ссылаясь на то, что истец за счет средств местного бюджета исполнил судебные решения о взыскании в пользу медицинских работников понесенных расходов по оплате жилья с отоплением и освещением, в связи с чем бюджет муниципального образования Кваркенский район понес убытки, поскольку Российской Федерацией в лице Минфина России не выделялись денежные средства на реализацию мер социальной поддержки, администрация обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции пришёл к следующим выводам.

В соответствии с ч.3 ст.69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Взысканные судами общей юрисдикции суммы являются убытками муниципального образования.

Исходя из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции считает соответствующие выводы суда первой инстанции правильными.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2009 N 149-О-П в соответствии с неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позицией изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

С учётом положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", финансовое обеспечение рассматриваемых полномочий должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета путём передачи указанных средств нижестоящим бюджетам в соответствии со ст.ст.130, 133, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субвенций и субсидий.

При этом расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Материалами дела подтверждено, что в целях реализации Федерального закона N 122-ФЗ на территории Кваркенского района Оренбургской области решениями Совета депутатов Муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области N 77 от 22.11.2011, N 147 от 18.12.2007 в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Кваркенского района (врачи, провизоры, средний медицинский и фармацевтический персонал, социальные работники с высшим и средним профессиональным образованием, специалисты в области культуры), установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг и освещения (т.3, л.д.117-120).

Финансирование данных расходов осуществлялось за счет средств местного бюджета.

Решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу, удовлетворены исковые требования физических лиц (медицинских и фармацевтических работников муниципального бюджетного учреждения здравоохранения), проживающих на территории муниципального образования Кваркенский район Оренбургской области, в пользу которых взыскано 765 532 руб. 73 коп. за счёт средств бюджета муниципального образования.

Судебные акты исполнены в полном объеме, о чем свидетельствуют соответствующие исполнительные листы, копии платежных документов, подтверждающих оплату взысканных сумм (том 3 л.д. 1-94, 121-135).

Взысканные суммы правильно квалифицированы судом первой инстанции в качестве убытков, поскольку, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств.

Учитывая, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию установленных федеральным законодательством льгот, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об удовлетворении исковых требований на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 (ред. от 26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что ответчиком по делам о взыскании убытков, вызванных неисполнением публично-правовым образованием обязанности по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, является непосредственно публично-правовое образование.

Если требования истца являются обоснованными по существу, то суммы убытков подлежат взысканию с публично-правового образования на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Взыскание производится с публично-правового образования и в случае, когда средства на возмещение неполученной платы фактически были предоставлены распорядителю бюджетных средств, но последний не исполнил возложенные на него обязанности.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Доказательств финансирования для возмещения расходов на предоставление льгот по оплате коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся на территории Кваркенского района, в бюджет Оренбургской области, муниципального района Минфином России в достаточном объеме не представлено (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах довод ответчика об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России основан на ошибочном толковании норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 11.07.2013 по делу N А47-3891/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

М.Н. Хоронеко

Судьи

С.А.Бабкина С.Д. Ершова