Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 г. N 18АП-9270/13

г. Челябинск

23 сентября 2013 г.

Дело N А76-7767/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпачевой М.И.,

судей Богдановской Г.Н., Соколовой И.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кочетковой Н.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокурора Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.07.2013 по делу N А76-7767/2013 (судья Костылев И.В.).

В судебном заседании до перерыва приняли участие представители:

прокурора Челябинской области - Кашапова Римма Минивалеевна (удостоверение);

администрации Уйского сельского поселения муниципального образования Уйского муниципального района - Семенов Алексей Николаевич (доверенность N 7 от 11.09.2013).

После перерыва в судебном заседании принял участие представитель:

администрации Уйского сельского поселения муниципального образования Уйского муниципального района - Демин Сергей Михайлович (решение N 16 от 29.03.2010).

Прокурор Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к администрации Уйского муниципального района (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании недействительным постановления от 05.07.2012 N 395 "О выделении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование администрации Уйского сельского поселения муниципального образования Уйского муниципального района Челябинской области для размещения площадки (свалки) для утилизации твердых бытовых отходов".

Также, заявитель просил признать недействительным и аннулировать запись регистрации N 74-74-22/013/2012-475 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 30.07.2012 о регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574 (л.д. 2-5).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация Уйского сельского поселения муниципального образования Уйского муниципального района, Министерство промышленности и природных ресурсов Челябинской области, Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Челябинской области, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Челябинской области (далее - третьи лица) (л.д.1).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 17.07.2013 (резолютивная часть от 10.07.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано (л. д. 73-76).

В апелляционной жалобе Прокурор (далее также - податель жалобы, апеллянт) просил решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель сослался на неправильное применение судом норм материального и процессуального права; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела. Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к следующему. Апеллянт не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что Прокурором пропущен трехмесячный срок, предусмотренный ч.4 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и избран ненадлежащий способ защиты права.

В судебном заседании 12.09.2013 объявлялся перерыв до 19.09.2013.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представители заявителя, заинтересованных лиц и третьих лиц не явились. От Управления Росреестра и Управления Россельхознадзора поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей, которые удовлетворены судом апелляционной инстанции.

В отсутствие возражений лица, участвующего в деле, и в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена без участия прокурора, администрации, Управления Росреестра, Министерства, Управления Россельхознадзора.

В судебном заседании представитель третьего лица возражал против доводов апелляционной жалобы, дал пояснения в обоснование своих возражений.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, администрацией Уйского муниципального района Челябинской области было принято постановление от 05.07.2012 N 395 (л.д. 7), в котором указано следующее: "Выделить земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574 из земель сельскохозяйственного назначения в постоянное (бессрочное) пользование администрации Уйского сельского поселения для размещения площадки (свалки) для утилизации твердых бытовых отходов, находящийся примерно в 50-м. по направлению на юг от ориентира асфальтобетонный завод, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: Челябинская область, Уйский район, с. Уйское".

Право постоянного (бессрочного) пользования администрации Уйского сельского поселения на земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574 зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП), запись регистрации 74-74-22/013/2012-475 (л.д. 8).

Прокурор, полагая, что данное постановление N 395 не соответствует действующему законодательству, обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался тем, что заявителем пропущен трехмесячный срок на подачу в суд заявлений о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ. Кроме того, суд первой инстанции указал, что заявителем избран ненадлежащий способ защиты права.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке, предусмотренном статьями 268, 269 АПК РФ, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены (изменения) обжалуемого судебного акта.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 и частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

В пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" разъяснено, что применительно к части 4 статьи 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов, либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок (в ред. Постановления Пленума ВАС РФ от 25.01.2013 N 12).

Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании статьи 4 и части 1 статьи 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока.

При вступлении прокурора в дело со ссылкой на положения части 5 статьи 52 АПК РФ необходимо иметь в виду, что на прокурора распространяются требования о соблюдении процессуального срока обращения с жалобой на судебный акт.

Как следует из материалов настоящего дела, оспариваемый ненормативный акт принят 05.07.2012, в арбитражный суд с заявлением прокурор Челябинской области обратился только 24.04.2013, то есть, с пропуском срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

При обращении в суд прокурором Челябинской области было заявлено ходатайство о восстановлении пропущенного срока.

В обоснование ходатайства о восстановлении пропущенного срока заявитель указал, что Прокурору стало известно об оспариваемом постановлении 22.03.2013 из информации, поступившей в прокуратуру от Управления Россельхознадзора по Челябинской области.

В рассматриваемой ситуации, суд первой инстанции не посчитал заявленные причины пропуска срока на обращение в суд уважительными, поскольку Прокурором не представлены доказательства невозможности, действуя в пределах полномочий Прокуратуры, выявить факт наличия оспариваемого постановления, при условии, что Прокуратурой регулярно осуществляется проверка ненормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Апелляционный суд полагает, что указанные выводы суда первой инстанции не имеют правового значения при рассмотрении настоящего спора в силу следующего.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что земельный участок из категории земель: земли сельскохозяйственного назначения - для размещения площадки (свалки) для утилизации твердых бытовых отходов; площадью 30 000 кв.м., местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка, ориентир асфальтобетонный завод; участок находится примерно в 50 м. от ориентира по направлению на юг; почтовый адрес ориентира: Челябинская область, район Уйский, с. Уйское принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования администрации Уйского сельского поселения муниципального образования Уйского муниципального района Челябинской области, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права 74-АГ 882013 от 30.07.2012 (л.д.8)

В качестве правоустанавливающего документа в вышеназванном правоподтверждающем документе указано оспариваемое постановление.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Кодекса.

Таким образом, апелляционный суд полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт явился юридическим фактом, повлекшим возникновение права постоянного (бессрочного) пользования администрации на земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574.

Право постоянного (бессрочного) пользования администрации Уйского сельского поселения на земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574 зарегистрировано в ЕГРП, запись регистрации 74-74-22/013/2012-475.

Пунктом 52 Постановления от 29.04.2010 года Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - Совместное Постановление N 10/22) определено, что поскольку при оспаривании зарегистрированного права на недвижимое имущество суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства.

Согласно п. 56 Совместного Постановления N 10/22, зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации или главы 24 АПК РФ, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество. Вместе с тем, если лицо полагает, что государственным регистратором допущены нарушения при осуществлении государственной регистрации права или сделки, оно вправе обратиться в суд с заявлением по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации или главы 24 АПК РФ с учетом подведомственности дела. Судебный акт по таким делам является основанием для внесения записи в Единый государственный реестр прав только в том случае, когда об этом указано в его резолютивной части. Суд вправе сделать такой вывод, если изменение в Едином государственном реестре прав не повлечет нарушения прав и законных интересов других лиц, а также при отсутствии спора о праве на недвижимость. Например, когда судебный акт принят по заявлению обеих сторон сделки об оспаривании отказа государственного регистратора совершить регистрационные действия.

Апелляционный суд считает, что в случае, если в основу государственной регистрации были положены недействительный акт или сделка, то возникшее в результате государственной регистрации право будет содержать неустранимый порок, заключающийся в том, что предусмотренного законом материально-правового основания для его возникновения и последующего признания его существования государством не имелось.

Данное обстоятельство означает, что государством было признано несуществующее право субъекта на объект недвижимого имущества, что является недопустимым и противоречащим основополагающему принципу государственной регистрации - принципу достоверности (публичной веры), который означает действительность и юридическую силу записи в книге для всех третьих лиц. При этом данный принцип подразумевает то, что юридическая сила записи должна сохраняться до момента, пока эта запись не исправлена и не изменена, причем даже в случае, если эта запись не соответствует действительности.

В связи с этим, даже в случае установления несоответствия действительности содержащейся в ЕГРП записи о праве собственности (а также ином праве) лица на объект недвижимости, государство в лице регистрирующего органа не вправе самовольно погасить такую запись. Для осуществления таких действий необходимо вступившее в законную силу решение суда.

Поэтому законодатель закрепил в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" норму, согласно которой государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права, зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке.

Недействительность документов, послуживших основанием для внесения регистрационной записи, может быть установлена только в рамках спора, имеющего гражданско-правовой характер, и не может быть рассмотрена по правилам административного судопроизводства, установленного главой 24 АПК РФ.

Апелляционный суд полагает, что дела, хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых, по существу требует решения спора о праве других лиц, должны разрешаться в порядке искового производства. Проблема оспаривания зарегистрированного права на недвижимое имущество должна разрешаться в рамках общих способов защиты права, причем при наличии спора о праве способы защиты должны избираться гражданско-правового характера, позволяющие суду установить в резолютивной части решения право лица на имущество, с привлечением в качестве ответчика правообладателя зарегистрированного права. Разрешение спора о праве путем рассмотрения спора публичного характера (о признании недействительными ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственного органа) является недопустимым, так как может повлечь серьезное нарушение прав субъектов гражданских правоотношений.

При этом суд апелляционной инстанции усматривает, что оценка действительности актов, положенная в основу государственной регистрации, а также сделок, может быть дана только при разрешении спора о праве на имущество.

Следуя правовой позиции, изложенной в Совместном Постановлении N 10/22 апелляционный суд полагает, что вопрос правомерности принятия администрацией Уйского муниципального района Челябинской области постановления от 05.07.2012 N395 должен решаться при рассмотрении спора о праве на земельный участок с кадастровым номером 74:22:0303001:574, в том числе при оспаривании сделки со спорным земельным участком.

В соответствии со статьей 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Исходя из положений статьи 153 ГК РФ сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Односторонней считается сделка, для совершения которой в соответствии с законом, иными правовыми актами требуется в соответствии с законом и, иными правовыми актами или соглашением сторон необходимо и достаточно выражения воли одной стороны (статья 154 названного Кодекса).

В данном случае прокурором заявлены требования о признании ненормативного правового акта недействительным в порядке главы 24 АПК РФ, в то время как оспариваемый ненормативный правовой акт по своему существу является сделкой по передаче спорного земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование.

Распоряжение администрацией спорным земельным участком осуществлялось на основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и было оформлено ненормативным правовым актом - постановлением N 395 от 05.07.2012.

Апелляционный суд полагает, что по смыслу статей 153, 154 ГК РФ данное постановление является односторонней сделкой, на основании которой администрацией были возложены на себя обязательства по передаче спорного имущества Администрации Уйского сельского поселения.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу о том, что в данном случае имеется спор о праве, подлежащий рассмотрению в исковом порядке с привлечением правообладателя в качестве ответчика. Такой спор не может быть рассмотрен в порядке главы 24 АПК РФ (п. 56 Совместного Постановления N 10/22).

Из пояснений представителя прокуратуры в суде апелляционной инстанции следует, что в рассматриваемом деле требований к Администрации Уйского сельского поселения не заявлялось, указанное лицо в качестве ответчика по делу привлечено не было, спор был заявлен в порядке главы 24 АПК РФ, заявлений о рассмотрении дела в исковом порядке в суде первой инстанции от прокуратуры не поступало.

Поскольку прокурором избран неверный способ защиты, который не может привести к восстановлению нарушенного права, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

При совокупности изложенных обстоятельств, суд находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными в полном объеме по приведенным выше мотивам, оснований для отмены обжалуемого решения не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 АПК РФ, не установлено.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее подателя по правилам статьи 110 АПК РФ. Их взыскание в доход федерального бюджета не производится, поскольку податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.07.2013 по делу N А76-7767/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокурора Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.И. Карпачева

Судьи

Г.Н. Богдановская И.Ю. Соколова