Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2013 г. N 19АП-4477/13

г. Воронеж

30 сентября 2013 г.

Дело N А08-2009/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25.09.2013.

Постановление в полном объеме изготовлено 30.09.2013.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В. Семенюта Е.А., Протасова А.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Бутыриной Е.А.,

при участии:

от управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения;

от общества с ограниченной ответственностью "Белгородрыба": представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области (ИНН 3123110753, ОГРН 1043107030724) на решение Арбитражного суда Белгородской области от 04.07.2013 по делу А08-2009/2013 (судья Головина Л.В.) по заявлению ООО "Белгородрыба" (ИНН 3123082249, ОГРН 1023101637932) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области об оспаривании предписания N 14/4086 от 31 января 2013 г.

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Белгородрыба" (далее - Общество, заявитель) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Белгородской области к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты природопользования по Белгородской области (далее - Управление Росприроднадзора по Белгородской области) об оспаривании предписания N 14/4086 от 31.01.2013.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 04.07.2013 заявленные требования удовлетворены. Предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области N 14/4086 от 31.01.2013 признано незаконным.

Не согласившись с решением, административный орган обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда области отменить, как принятое с нарушением норм действующего законодательства.

В обоснование требований апелляционной жалобы приводит следующие доводы:

- распоряжение на проверку направлялось посредством факсимильной связи, о чём имеется запись на распоряжении о получении его Сушковым Сергеем в 13.10 часов 16.01.2013. Также Управлением представлена расшифровка телефонных переговоров, что доказывает соединение именно с ООО "Белгородрыба" в данный промежуток времени;

- в ходе проверки ООО "Белгородрыба", по результатам мониторинга, выполненного Юго-Западным филиалом ФБУ "ФЦАО" выявлено превышение нормативов сбросов сточных вод, сбрасяваемых в городскую канализацию предприятием, что является нарушением ст.22 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились.

В порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом.

Изучив материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

Должностными лицами Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области на основании распоряжения от 10.01.2013 N 3 проведена плановая выездная проверка ООО "Белгородрыба". Цель проверки - государственный надзор и контроль за исполнением требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

По результатам проверки был составлен акт от 31.01.2013 N 2/248/ 4078/4086, в котором зафиксированы нарушения Обществом требований Федерального закона от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", а именно: обществом допускается превышение нормативов сброса сточных вод в городскую канализацию (п.17 акта).

На основании данного акта выдано предписание от 31.01.2013 N 14/4086 об устранении выявленного правонарушения до 15.04.2013. Полагая оспариваемое предписание вынесенным с нарушением норм действующего законодательства, Общество обратилось в арбитражный суд с рассмотренным требованием.

Арбитражный суд Белгородской области, удовлетворяя заявленное требование, пришел к выводу о том, что при проведении проверки Общества административным органом допущены грубые нарушения Федерального закона N 294-ФЗ. В этой связи суд области счел вынесенное по результатам такой проверки предписание незаконным.

Апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим:

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействия) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражным судом первой и апелляционной инстанций проверены полномочия должностных лиц Управления Росприроднадзора на проведение плановой выездной проверки в отношении ООО "Белгородрыба", предоставленные Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования", утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Положением об Управлении Росприроднадзора по Белгородской области, утв. Приказом Росприроднадзора от 27.06.2011 N 460, распоряжением руководителя Управления Росприроднадзора по Белгородской области В.И. Маматова N 3 от 10.01.2013. Нарушений в указанной части не выявлено.

Вместе с тем, арбитражный суд области правильно указал на то, что управлением в ходе проверки были допущены грубые нарушения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", регулирующего порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора).

Часть 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемой ими деятельности обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, представляют собой проверку (п.6 ст. 2 Закона N 294-ФЗ).

Статьи 9 и 10 Федерального закона N 294-ФЗ, как и указанные положения Правил осуществления контроля предусматривают осуществление плановых и внеплановых проверок.

Согласно ч.ч. 1,2,3,12 ст. 9 названного закона, предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Согласно ч. 3 данной статьи, заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

В силу чт. 15 Закона N 294-ФЗ, при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Управлением в материалы дела не представлены доказательства вручения заверенной печатью копии распоряжения руководителя органа государственного контроля (надзора) под роспись руководителю или иному уполномоченному представителю юридического лица одновременно с началом проверки.

Представленная в материалах дела копия распоряжения не содержит отметки о вручении распоряжения руководителю юридического лица.

При рассмотрении дела в суде первой инстанции представитель Управления пояснил, что данное распоряжение передавалось по телефону.

Данный вид передачи распоряжения является ненадлежащим, поскольку не может свидетельствовать, что именно распоряжение о проведении проверки было передано по указанному телефонному номеру, нет сведений о лицах, которые передавали и принимали указанную информацию, их должностном положении.

Иных доказательств направления и получения распоряжения Обществом в материалы дела не представлено.

В силу ст. 18 Закона N 294-ФЗ, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны: соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки; перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка.

Пункт 8 части 2 статьи 16 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" прямо предусматривает, что в акте проверки указываются сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала.

В акте имеется ссылка на то, что при проверке присутствовала представитель Якубова Е.А., однако подписи ее на документах при ознакомлении о проведении проверки нет, нет также и подписи руководителя общества, как того требует закон. Акт составлен в отсутствие представителя Общества.

Расписка иного представителя Общества по доверенности от 17.10.2011 в акте от 31.01.2013 подтверждает лишь факт ознакомления представителя с актом, составленным 31.01.2013, и свидетельствует о получение его копии.

Из представленных в материалы дела документов, составленных административным органом, не представляется возможным достоверно убедиться, что представителю Общества была предоставлена возможность давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.

Кроме того, апелляционный суд находит, что судом области было верно учтено следующее.

Согласно частям 8, 10 статьи 16 Закона N 294-ФЗ юридические лица обязаны вести журнал учета проверок по типовой форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица.

Частью 9 статьи 16 Закона N 294-ФЗ установлено, что в журнале учета проверок должностными лицами органа государственного контроля (надзора) осуществляется запись о проведенной проверке, содержащая сведения, в том числе, о датах начала и окончания проведения проверки, времени ее проведения, а также указываются фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку, его или их подписи.

Согласно п. 13 ст. 18 Федерального закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.

Представителем Общества суду первой инстанции был представлен журнал учета проверок, который прошит, пронумерован и скреплен печатью, из которого следует, что проверяющие при проведении проверки не отметили в журнале время проведения проверки Общества, и не указали, кем была проведена проверка. В акте проверки отсутствует запись о том, что проверяющими заполнен журнал проведения проверок.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку оно исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, выдаваемое уполномоченным органом предписание должностного лица должно содержать законные требования, быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Судом первой инстанции верно установлено, что оспариваемое предписание не соответствует вышеуказанным требованиям: в нем сделаны общие ссылки на нормы действующего законодательства. При этом в предписании отсутствует описание конкретного события правонарушения и его правовая квалификация; не изложены конкретные указания на необходимость совершения Обществом определенных действий по выявленному нарушению с целью исполнения предписания.

При названных обстоятельствах, апелляционный суд находит, что в оспариваемом предписании не изложены сведения об установленных юридически значимых фактах - нарушениях, не указаны нормы законодательства, которые нарушены, требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства, не конкретизированы. Предписание содержит неясности, а следовательно, не позволяет определить пределы, в которых его следует исполнить.

Выдача такого предписания противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В этой связи, суд области обоснованно учел наличие совокупности указанных в статье 198 АПК РФ условий для признания недействительным ненормативного акта и правомерно удовлетворил требование Общества о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области N 14/4086 от 31.01.2013.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что административным органом фактически не доказано наличие в действиях(бездействии) нарушений вменяемых норм с учетом представленных Обществом в материалы дела доказательств.

Доказательства соблюдения Управлением при отборе, транспортировке и консервации проб требований Методических указаний по отбору проб для анализа сточных вод ПНД Ф 12.15.1-08 и ГОСТа Р 51592-2000 "Вода. Общие требования к отбору проб" в материалах дела отсутствуют.

Апелляционная инстанция находит, что судом дана правильная оценка представленным доказательствам, выводы сделаны с учетом фактических обстоятельств, установленных по делу, нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно.

Доводы жалобы, исследованные апелляционной инстанцией, не позволяют сделать вывод о незаконности обжалуемого судебного акта, они выражают лишь несогласие с изложенными судом выводами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ч.1 ст.269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Белгородской области от 04.07.2013 по делу А08-2009/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области (ИНН 3123110753, ОГРН 1043107030724) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

А.И.Протасов Е.А.Семенюта