Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2013 г. N 03АП-3924/13

г. Красноярск

02 октября 2013 г.

Дело N А33-2869/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "25" сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "02" октября 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Борисова Г.Н., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хрущевой М.А.,

при участии:

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Пономаревой Е.В., представителя по доверенности от 09.09.2013 N 61,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "12" июня 2013 года по делу N А33-2869/2013, принятое судьей Фроловым Н.Н.

установил:

администрация города Канска (далее - администрация, заявитель, ОГРН 1022401360662, ИНН 2450010250) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, ответчик) о признании недействительными решения и предписания от 27.12.2012 по делу N 416-15-12.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Волков Василий Иванович (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 12 июня 2013 года признаны недействительными решение и предписание от 27.12.2012 по делу N 416-15-12.

Антимонопольный орган обратился с апелляционной жалобой (с учетом дополнений), в которой с решением суда первой инстанции от 12.06.2013 не согласен, ссылается на то, что права и законные интересы физического лица охраняются Законом о защите конкуренции в случае, если будет установлено, что органами власти могут быть нарушены именно экономические права данного физического лица, в том числе как потенциального участника рынка; при строительстве Волковым В.И. спорного объекта недвижимости предполагается использование его в предпринимательской деятельности; администрация создала необоснованные препятствия Волкову В.И., который составляет группу лиц с Ассоциацией крестьянских хозяйств ( далее Ассоциация) и обществом с ограниченной ответственностью ПКП "Фермер" ( далее ООО ПКП "Фермер"), в осуществлении предпринимательской деятельности, что ущемляет интересы указанного лица как субъекта хозяйственной деятельности и может привести к ограничению конкуренции; в результате действий администрации ООО ПКП "Фермер" не может легализировать свою деятельность, ввести объект в эксплуатацию, что приведет (может привести) к расторжению договоров аренды, потере сформировавшегося круга потребителей и возможному устранению иных хозяйствующих субъектов с территории рынка, поскольку с 01.01.2013 осуществление торговой деятельности на территории рынков возможно в капитальных зданиях.

Администрация и Волков В.И. в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://kad.arbitr.ru. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие Администрации и Волкова В.И.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с договором субаренды земельного участка от 24 февраля 2004 года Канская районная ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов (арендатор) передала гражданину Волкову В.И. (субарендатор) часть земельного участка для строительства двухэтажных кирпичных зданий магазинов.

Постановлением администрации города Канска от 19.03.2004 N 460 "О разрешении строительства Волкову В.И" разрешено Волкову В.И. строительство двухэтажных кирпичных зданий магазинов в соответствии с согласованной проектной документацией на земельном участке площадью 3146 кв.м в западной части существующей территории городского рынка по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84.

В 2006 году проведено межевание земельных участков на центральном рынке с последующей постановкой участков на кадастровый учет. Постановлением администрации г. Канска от 04.07.2007 N 1429 утвержден проект границ земельного участка площадью 2884,0 кв.м по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, однако, ошибочно в качестве разрешенного использования указано - эксплуатация одноэтажного здания торгового назначения. 08.10.2007 указанный земельный участок поставлен органом местного самоуправления на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 24:51:0203133:53.

Волков В.И. неоднократно обращался в администрацию г. Канска с заявлениями от 21.11.2010, 06.02.2012 об изменении вида разрешенного использования путем указания в документации "строительство двухэтажного здания" вместо "одноэтажного", на которые соответствующего ответа от администрации не получено.

Указанное бездействие оспорено Волковым В.И. в суде. Решением Канского городского суда от 22.06.2012 по делу N 33-8562/2012 (с учетом его отмены в части апелляционным определением от 01.10.2012) заявление Волкова В.И. к администрации г. Канска о признании незаконным бездействия администрации в части непринятия решения об изменении адреса и вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 24:51:0203133:53 по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, с разрешенного использования - "строительство нежилого одноэтажного здания торгового назначения" на "строительство нежилого двухэтажного здания торгового назначения, удовлетворено.

Постановлением администрации от 16.10.2012 N 1598 отказано в изменении адреса и вида разрешенного использования земельного участка общей площадью 2884 кв.м с кадастровым номером 24:51:0203133:53 по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84 (т. 1 л.д. 188-190).

Решением Канского городского суда от 13.05.2013 по делу N 2-150/2013 указанное постановление признано незаконным. Суд обязал администрацию г. Канска принять решение об изменении адреса земельного участка с кадастровым номером 24:51:0203133:53 и изменить разрешенное использование с разрешенным использованием "строительство нежилого одноэтажного здания торгового назначения" на "строительство нежилого двух этажного здания торгового назначения.

При этом, решением Канского городского суда Красноярского края от 25.11.2011 по делу N 2-2572/2011 отказано в удовлетворении исковых требований Волкова В.И. к администрации г. Канска о признании права собственности на самовольное строение - нежилое двухэтажное здание торгового назначения общей площадью 2792 кв.м, расположенное по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, стр. 20.

Волков В.И. обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия (бездействие) администрации, антимонопольный орган возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом принято решение по делу от 27.12.2012 N 416-15-12, в соответствии с которым администрация г. Канска признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части совершения действий (бездействия), ограничивающих (могущих ограничить) конкуренцию, связанных с возвратом в Управление проекта постановления об изменении вида разрешенного использования земельного участка со ссылкой о необходимости отказа Волкову В.И. об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84; издании постановления от 16.10.2012 N 1598 "Об отказе в изменении адреса и вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 24:51:0203133:53 по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, а также в непринятии мер, направленных на устранение технической ошибки (замена слов в постановлении от 04.07.2004 N 1429 вид разрешенного использования - "строительство нежилого одноэтажного здания торгового назначения" на "строительство нежилого двухэтажного здания торгового назначения"), что создало необоснованные препятствия Волкову В.И. для введения в эксплуатацию здания торгового комплекса, расположенного на территории Канского городского рынка, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции.

Антимонопольным органом администрации выдано предписание от 27.12.2012 N 416-15-12 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства в части указанных действий (бездействия).

Администрация, считая указанные решение и предписание антимонопольного органа незаконными, обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает, что оспариваемые решение и предписание от 27.12.2012 по делу N 416-15-12 не соответствуют действующему законодательству по следующим основаниям.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа от 27.12.2012 N 416-15-12 администрацией допущено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в следующем:

- возврат администрацией в Управление архитектуры администрации г. Канска проекта постановления об изменении вида разрешенного использования земельного участка со ссылкой о необходимости отказа Волкову В.И. об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84;

- издание администрацией постановления от 16.10.2012 N 1598 "Об отказе в изменении адреса и вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 24:51:0203133:53 по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84 (далее - спорный земельный участок);

- непринятие администрацией мер, направленных на устранение технической ошибки (замена слов в постановлении от 04.07.2004 N 1429 в части вида разрешенного использования - "строительство нежилого одноэтажного здания торгового назначения" на "строительство нежилого двухэтажного здания торгового назначения"), что создало необоснованные препятствия Волкову В.И. для введения в эксплуатацию здания торгового комплекса, расположенного на территории Канского городского рынка, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как следует из пункта 7 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 17 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Перечень признаков ограничения конкуренции является открытым.

В силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) органов местного самоуправления нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано, что указанные выше действия (бездействие) администрации приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов дела, Волков В.И. на спорном земельном участке на территории Канского городского рынка построил нежилое здание торгового назначения (далее - торговый комплекс), расположенный по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, строение N 20. Волков В.И. является директором Управляющей рынком компании общества с ограниченной ответственностью производственно-коммерческое предприятие "ФЕРМЕР". Данная организация на основании соответствующих договоров (т. 1 л.д. 201-219) предоставляет торговые площади в указанном торговом комплексе во временное пользование за плату предпринимателям и организациям для осуществления торговой деятельности.

Основанием для обращения Волкова В.И. с жалобой в антимонопольный орган послужили указанные выше действия (бездействие) администрации, которые, по мнению антимонопольного органа, создали необоснованные препятствия Волкову В.И. для введения в эксплуатацию здания торгового комплекса, расположенного на территории Канского городского рынка.

При этом, из материалов дела следует, что решением Канского городского суда Красноярского края от 25.11.2011 по делу N 2-2572/2011 отказано в удовлетворении исковых требований Волкова В.И. к администрации г. Канска о признании права собственности на самовольное строение - нежилое двухэтажное здание торгового назначения общей площадью 2792 кв.м, расположенное по адресу: г. Канск, ул. Московская, 84, стр. 20. Кроме того, бездействие и постановление администрации от 16.10.2012 N 1598, в соответствии с которым отказано в изменении адреса и вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 24:51:0203133:53, оспорены Волковым В.И. в судебном порядке. С учетом изложенного, основания для вывода о том, администрация незаконно препятствует Волкову В.И. во введении в эксплуатацию здания торгового комплекса у суда апелляционной инстанции отсутствуют. При этом, установление указанного факта в предмет доказывания по настоящему делу не входит.

В оспариваемом решении антимонопольным органом указано, что действия (бездействие) администрации создали необоснованные препятствия Волкову В.И. для введения в эксплуатацию здания торгового комплекса, расположенного на территории Канского городского рынка, что в свою очередь привело (могло привести) к ограничению конкуренции. Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела о нарушении администрацией антимонопольного законодательства антимонопольный орган не установил и в оспариваемом решении не отразил, в чем конкретно выразилось ограничение конкуренции указанными действиями (бездействием) администрации.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган указывает на то, что ограничение конкуренции выразилось в том, что администрация создала необоснованные препятствия Волкову В.И., который составляет группу лиц с Ассоциацией и ООО ПКП "Фермер", в осуществлении предпринимательской деятельности, что ущемляет интересы указанного лица как субъекта хозяйственной деятельности и может привести к ограничению конкуренции; в результате действий администрации ООО ПКП "Фермер" не может легализировать свою деятельность, ввести объект в эксплуатацию, что приведет (может привести) к расторжению договоров аренды, потере сформировавшегося круга потребителей и возможному устранению иных хозяйствующих субъектов с территории рынка, поскольку с 01.01.2013 осуществление торговой деятельности на территории рынков возможно в капитальных зданиях.

При этом, из материалов дела следует, что спорное здание торгового комплекса не является единственным на территории Канского городского рынка ( т.2., л.д.1-3), фактически здание эксплуатируется с целью извлечения прибыли, что не оспаривается ответчиком.

Таким образом, с учетом понятий конкуренции и хозяйствующего субъекта, признаков ограничения конкуренции, приведенных в статье 4 Закона о защите конкуренции, положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и обстоятельств настоящего дела, антимонопольный орган должен доказать, что действия администрации привели именно к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке, в чем конкретно выразилось ограничение конкуренции спорными действиями (бездействием) администрации. Для этого антимонопольному органу следовало установить товарный рынок, на котором возможно ограничение конкуренции действиями (бездействием) администрации, наличие конкуренции на данном товарном рынке (в том числе конкурирующих хозяйствующих субъектов на таком рынке), признаки ограничения конкуренции, предусмотренные статьей 4 Закона о защите конкуренции. То есть доказать, что именно спорными действиями (бездействием) администрации ограничивается доступ Волкова В.И. и (или) других хозяйствующих субъектов по строительству и дальнейшей эксплуатацией торгового комплекса в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе по сдаче в аренду торговых площадей в здании, возведенном на спорном земельном участке; создает необоснованные административные препятствия при соблюдении соответствующим хозяйствующими субъектами необходимых в соответствии с законодательством условий для осуществления соответствующей деятельности.

При этом, ссылаясь на то, что Волков В.И. является хозяйствующим субъектом, антимонопольный орган должен доказать, что Волков В.И., являясь физическим лицом и не являющийся индивидуальным предпринимателем, в соответствии с приведенным в статье 4 Закона о защите конкуренции понятием является хозяйствующим субъектом, то есть осуществляет профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации. Однако, антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела не установлено и в оспариваемом решении не указано, что Волков В.И. является хозяйствующим субъектом по смыслу Закона о защите конкуренции.

Ссылка антимонопольного органа на то, что действия (бездействие) администрации привели к ограничению конкуренции в отношении ООО ПКП "Фермер", также не обоснован и документально не подтвержден.

Указанные антимонопольным органом в апелляционной жалобе обстоятельства не свидетельствуют о том, что действия (бездействие) администрации ограничивают (могут ограничить) конкуренцию; указанные обстоятельства об ущемлении прав и законных интересов Волкова В.И. и (или) ООО ПКП "Фермер" не имеют правового значения для квалификации действий (бездействия) администрации в качестве нарушения антимонопольного законодательства по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Антимонопольный орган не обосновал, каким образом действия (бездействие) администрации привели к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке, в том числе с учетом того, что Волкову В.И. отказано в иске о признании права собственности на самовольную постройку (здание торгового комплекса).

С учетом изложенных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольным органом не доказано нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в частности не доказано, что указанные в оспариваемом решении действия (бездействие) администрации привели или могли привести к ограничению конкуренции.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает обоснованным довод антимонопольного органа о том, что права и законные интересы физического лица охраняются Законом о защите конкуренции, в связи с чем ответчиком правомерно возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по заявлению Волкова В.И., в силу следующего.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет, в том числе функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий, предоставленных статьей 23 данного Закона, возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе по заявлениям юридического или физического лица, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Исходя из приведенных правовых норм, дело о нарушении антимонопольного законодательства может быть возбуждено антимонопольным органом, в том числе по заявлению физического лица, и в зависимости от вменяемого органу местного самоуправления состава нарушения антимонопольного законодательства в рамках конкретного дела антимонопольным органом подлежат установлению квалифицирующие признаки конкретного состава нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные соответствующей нормой Закона о защите конкуренции. В отношении состава нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу, в том числе следует установить, что действия органа местного самоуправления ограничивают конкуренцию, в чем выразилось ограничение конкуренции, установить признаки ограничения конкуренции в отношении конкретных хозяйствующих субъектов, в том числе физических лиц, отвечающих признакам хозяйствующего субъекта по смыслу Закона о защите конкуренции (пункт 5 статьи 4).

С учетом изложенного, основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, в том числе за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "12" июня 2013 года по делу N А33-2869/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Г.Н. Борисов О.А. Иванцова