Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2013 г. N 14АП-7774/13

г. Вологда

15 октября 2013 г.

Дело N А13-294/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2013 года.

В полном объёме постановление изготовлено 15 октября 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Носач Е.В. и Шадриной А.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Маховой Е.Н.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "ТрансАвто" Баранова В.Л. по доверенности от 16.11.2012, от Департамента градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды Красильниковой Е.В. по доверенности от 18.03.2013, от Департамента финансов Вологодской области Буркова С.Н. по доверенности от 26.08.2013, Перхуровой В.Н. по доверенности от 28.03.2013.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Вологодской области от 10 июля 2013 года по делу N А13-294/2013 (судья Виноградова Т.Б.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ТрансАвто" (далее - истец, Общество) обратилось в арбитражный суд Вологодской области с иском к му-ниципальному образованию "Город Вологда" в лице Администрации города Вологды (далее - ответчик, Администрация) о взыскании 2 677 683 руб. 12 коп. расходов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан при проезде на транспорте.

Определением от 18.04.2013 к участию в деле в качестве ответчиков привлечены: Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ), субъект Российской Федерации - Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области (далее - Департамент финансов), Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области, Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды.

Истец в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уменьшил исковые требования до 1 691 940 руб. 46 коп., составляющие затраты, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте (внутрирайонные маршруты), из них: 1 653 443 руб. 37 коп. по областным льготникам, 38 497 руб. 09 коп. по федеральным льготникам.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 10 июля 2013 года с субъекта Российской Федерации Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области за счет казны субъекта Российской Федерации Вологодской области в пользу ООО "ТрансАвто" взыскано 1 653 443 руб. 37 коп. затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте, и 29 238 руб. 64 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу ООО "ТрансАвто" взыскано 278 186 руб. 30 коп. затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте и 680 руб. 77 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины В иске к Департаменту градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды, Администрации города Вологды и Департаменту дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области отказано.

Минфин РФ с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требований к Российской Федерации отказать в полном объеме.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему:

- с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан, а также не предусмотрена обязанность публично-правового образования по возмещению транспортным организациям выпадающих доходов в связи с перевозкой отдельных категорий граждан на льготных условиях;

- указание в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий год, а также в иных нормативных правовых актах федерального уровня на наличие межбюджетных субсидий и на порядок распределения указанных межбюджетных субсидий не влечет возникновения расходных обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями;

- обязанность по перечислению денежных средств из бюджета одного уровня бюджету другого уровня не может затрагивать права и интересы транспортных компаний, которые, являясь коммерческими организациями, не участвуют в межбюджетных правоотношениях. Перечисление межбюджетных трансфертов свидетельствует лишь о наличии бюджетных правоотношений между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, а не о наличии обязательств Российской Федерации перед транспортными организациями по возмещению убытков, возникших в связи с перевозкой граждан на льготных условиях.

Департамент финансов также не согласился с решением суда в части взыскания убытков за счет субъекта Российской Федерации - Вологодская область и обратился в суд с жалобой, в которой, просит решение отменить.

Доводы подателя жалобы сводятся к следующему:

- Вологодская область в лице Департамента финансов Вологодской области не может являться ответчиком по данному делу, поскольку договор от 02.06.2008 N 3, в соответствии с которым возникла задолженность заключен между Департаментом городского хозяйства администрации города Вологды и ООО "ТрансАвто". Вологодская область в лице Департамента финансов Вологодской области стороной по данному договору не является;

- Департаментом градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды и администрацией города Вологды неправильно применены положения порядка проведения затрат по определению долей транспортной работы всех перевозчиков, участвующих в реализации Закона Вологодской области от 10.12.2007 N 1704-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области".

В судебном заседании представители Департамента финансов доводы жалобы поддержали.

ООО "ТрансАвто" в отзыве на жалобы и представитель в судебном заседании возражали относительно их удовлетворения.

Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды в отзыве на жалобы и представитель в судебном заседании возражали относительно их удовлетворения.

Минфин РФ, Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Минфин РФ в отзыве на жалобу Департамента финансов ее доводы поддержал. Дело рассмотрено в отсутствие представителей указанных ответчиков в соответствии со статьями 123, 156, 266 (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда, апелляционная инстанция находит жалобы не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, ООО "ТрансАвто" является коммерческой организацией, осуществляющей перевозку пассажиров автобусами городского, пригородного и внутрирайонного сообщения в городе Вологде и Вологодском районе.

Департамент городского хозяйства администрации города Вологды и ООО "ТрансАвто" 02.06.2008 заключили договор на возмещение затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте, согласно пункту 1.1 которого ООО "ТрансАвто" предоставляет проезд по единым именным льготным месячным проездным билетам отдельным категориям граждан в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в пункте 2.1 договора, а Департамент городского хозяйства администрации города Вологды возмещает ООО "ТрансАвто" расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте.

В рамках данного договора задолженность составила 2 677 683 руб. 12 коп.

Ссылаясь на наличие задолженности, истец обратился в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции признал требования к субъекту Российской Федерации Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области и Российской Федерации Вологодской области законными, обоснованными и удовлетворил их.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований не согласиться с обжалуемым судебным актом.

Как следует из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозку пассажиров автобусами городского, пригородного и внутрирайонного сообщения в городе Вологде и Вологодском районе.

В соответствии с законом Вологодской области от 10.12.2007 N 1704-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1704-ОЗ) лица, указанные в пунктах 1-3 статьи 1 указанного закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 рублей для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

Лицам, указанным в пунктах 4 - 31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ, предоставляются меры социальной поддержки в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории области в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами с учетом финансирования расходов на эти цели за счет средств федерального бюджета.

Закон вступил в силу с 01.01.2008 и продолжал свое действие до 01.10.2012, когда был приостановлен.

Согласно статье 4 Закона N 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется Правительством области.

В соответствии с Законом N 1704-ОЗ нормы в части предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения затрат транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, действует до урегулирования вопроса федеральными нормативными правовыми актами.

Во исполнение данных положений постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 года N 138 утвержден Порядок реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области".

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка N 138, финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований области за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с законом области от 22 декабря 2005 года N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон области N 1393-ОЗ).

Законом области N 1393-ОЗ муниципальное образование "Город Вологда" наделено полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области. В свою очередь постановлением Главы города Вологды от 15 февраля 2008 года N 628 "О принятии к исполнению отдельных государственных полномочий в соответствии с законом Вологодской области от 22 декабря 2005 года N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" приняты к исполнению государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки при проезде на транспорте отдельным категориям граждан и по возмещению затрат организациям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету.

Данным постановлением глава города исполнение функций Администрации города Вологды по выполнению отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте возложил на Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды, в 2013 году сменивший наименование на Департамент градостроительства и инфраструктуры Администрации города Вологды. В его полномочия входило: заключение договоров с перевозчиками на возмещение затрат, проверка ежемесячно представляемых перевозчиками отчетов о затратах, подготовке и обеспечению представления в Департамент дорожного хозяйства и транспорта отчетов о расходах перевозчиков, расходованию средств, поступающих на финансирование данных расходов. Департамент также был наделен полномочиями по изготовлению и продаже единых именных льготных месячных проездных билетов.

В соответствии с возложенными функциями, 02 июня 2008 года Департаментом с ООО "Транс-Авто" заключен договор N 3 на возмещение затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте.

Исполняя пункты 3.5-3.7 Порядка N 138 организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку отдельных категорий граждан на городских и внутрирайонных маршрутах транспорта общего пользования по единому проездному билету, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляли в Департамент градостроительства и инфраструктуры, отчеты о фактических затратах по форме согласно приложению к Порядку определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области", по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденному Приложением N 2 настоящего постановления.

Департамент градостроительства и инфраструктуры, проверив отчеты всех перевозчиков, ежемесячно до 12 числа месяца, следующего за отчетным, представлял в Департамент дорожного хозяйства и транспорта области отчеты о расходах, связанных с предоставлением мер социальной поддержки при проезде отдельных категорий граждан на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района), по формам согласно приложениям 7, 8, утвержденным настоящим постановлением.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта области на основании отчетов Департамент градостроительства и инфраструктуры в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным, формировал и представлял в Департамент финансов области сводный отчет о предоставленных мерах социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Департамент дорожного хозяйства и транспорта области на основании отчетов органов местного самоуправления муниципальных образований области и в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования перечислял субвенции с лицевого счета, открытого в управлении областного казначейства Департамента финансов области, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего их перечисления в местные бюджеты.

Учитывая данные положения нормативных актов и то, что конкретные сроки перечисления Департаментом дорожного хозяйства и транспорта области органам местного самоуправления финансовых средств на возмещение расходов перевозчиков Порядком реализации закона области не установлены, Департамент градостроительства и инфраструктуры города при поступлении областных средств распределял их между всеми перевозчиками, погашая при этом более ранние по календарной очередности их расходы.

В соответствии с отчетами в 2011 году сумма фактических затрат при предоставлении проезда по единому именному льготному месячному проездному билету за 2011 год составила 210 377 225 руб. 75 коп.

Получено в 2011 году средств из областного бюджета 181 056 121 руб. 27 коп., в том числе:

- 2 419 633 руб. 35 коп. на возмещение фактических затрат 2010 года;

- 178 636 487 руб. 92 коп. на возмещение фактических затрат 2011 года.

Таким образом, в 2011 году не профинансированы фактические затраты, понесенные в 2011 году, на сумму 31 740 737 руб. 78 коп.

Данные средств были перечислены из областного бюджета в 2012 году платежными поручениями N 45 от 13.01.2012 на сумму 16 078 671 руб. 78 коп., N 307 от 30.01.2012 на сумму 13 242 432,65 рублей, N 342 от 03.02.2012 на сумму 2 419 633 руб. 35 коп.

В соответствии с отчетами в 2012 году сумма фактических затрат при предоставлении проезда по единому именному льготному месячному проездному билету за 2012 год составила 159 259 400 руб. 84 коп.

Получено в 2012 году средств из областного бюджета 163 000 000 руб.

Департамент градостроительства и инфраструктуры распределил их следующим образом:

- 31 740 737 руб. 78 коп. на возмещение фактических затрат 2011 года,

- 131 259 262 руб. 22 коп. на возмещение фактических затрат 2012 года.

Поскольку бюджетом не профинансированы фактические затраты перевозчиков, понесенные в 2012 году, на сумму 28 000 138 руб. 62 коп., поэтому Департамент градостроительства и инфраструктуры города, не имел возможности исполнить свои обязательства по договору и не возместил ООО "Транс-Авто" затраты за август и сентябрь 2012 года.

В рамках настоящего дела истец просит возместить расходы только по внутрирайонным перевозкам, исключая расходы по городу и пригороду.

Как правильно установлено судом, в связи с непоступлением из областного бюджета достаточных денежных средств Департамент дорожного хозяйства и транспорта области и Департамент градостроительства и инфраструктуры города не могли исполнить свои обязательства по возмещению расходов перевозчика.

Муниципальное образование "Город Вологда" в лице Администрации города Вологды в данных правоотношениях не участвовало и никаких обязательств перед Обществом не имело.

Как разъяснено пунктом 16 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Доводы Департамента финансов Вологодской области об отсутствии в 2012 году финансирования льгот из федерального бюджета и необходимости удовлетворения иска только за счет казны Российской Федерации, суд отклонил правомерно.

Как следует из представленных в материалы дела отчетов Общества о транспортной работе, расчетов затрат перевозчика, а также последующих документов, составляемых Департаментом градостроительства и инфраструктуры, все они составлены раздельно по областным категориям льготников (пункты 1-3 статьи 1 Закона области N 1704-ОЗ) и федеральным категориям (пункты 4-31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ).

Но при этом, ни Департамент финансов области, ни Департамент дорожного хозяйства и транспорта, направляя субвенции, не воспользовались своим правом указать в платежных поручениях назначение данных платежей по периоду возмещения расходов и по категориям льготников, напротив перечисляли именно столько, сколько было обозначено Департаментом градостроительства и инфраструктуры в сводных отчетах.

Суд также правомерно отклонил доводы Министерства финансов Российской Федерации об отмене государством льгот и отнесении данных расходов к ведению субъектов Российской Федерации, их установивших.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Но при этом данный Федеральный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Финансирование расходов транспортных организаций, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований за счет субвенций, выделенных из областного бюджета с учетом межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится в ведению Российской Федерации.

Согласно пунктам 16, 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), учитываются положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового осуществления данных полномочий.

Возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Согласно пункту 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

С учетом обстоятельств дела и вышеуказанных правовых актов суд правомерно удовлетворил иск за счет казны Российской Федерации в части федеральных льготников в сумме 38 497 руб. 09 коп. и за счет казны Вологодской области в части областных льготников в сумме 1 653 443 руб. 37 коп.

Обстоятельства дела установлены судом первой инстанции правильно, выводы суда им соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. В сем приведенным в жалобах доводах суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку. Оснований для отмены обжалуемого судебного акта у суда апелляционной инстанции не имеется

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 10 июля 2013 года по делу N А13-294/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Романова

Судьи

Е.В. Носач А.Н. Шадрина