Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2013 г. N 14АП-8656/13

г. Вологда

17 октября 2013 г.

Дело N А05-6471/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 17 октября 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Савинской А.И.,

при участии от открытого акционерного общества "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие" Романовой У.В. по доверенности от 09.01.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 05 августа 2013 года по делу N А05-6471/2013 (судья Шишова Л.В.),

установил:

открытое акционерное общество "Производственное объединение "Северное машиностроительное предприятие" (ОГРН 1082902001401; далее ОАО "ПО "Севмаш"; общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (ОГРН 1042900042822; далее - управление) от 26.02.2013 N 11/4/1-5 в части срока его исполнения (с учетом уточнения требований, принятого судом).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 05 августа 2013 года заявленные требования общества удовлетворены.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обосновании жалобы ссылается на то, что в ходе проведения надзорных мероприятий в январе-феврале 2011 года установлено, что локальная система оповещения населения в районах размещения потенциально опасных объектов общества не создана, тогда как создание указанных систем должно быть завершено до 2010 года.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу управления и его представитель в судебном заседании апелляционной инстанции с доводами в ней изложенными не согласились, решение суда считают законным и обоснованным. Дополнительно представитель общества сослался на предписание от 28.08 2013 N 39/4/1-9, которым обществу установлен новый срок устранения нарушения, выразившегося в не создании локальной системы оповещения, а именно до 01.08.2015.

Управление о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителя в суд не направило, в связи с этим жалоба рассмотрена без участия его представителя в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, управлением на основании распоряжения от 14.01.2013 N 11 в отношении общества проведена внеплановая выездная проверка по вопросу устранения нарушений, указанных в ранее выданных предписаниях от 08.12.2011 N 76/4/1-3, от 08.11.2012 N 57/4/1-9, срок исполнения которых истек.

В ходе проведенной проверки выявлены факты невыполнения предписаний от 08.12.2011 N 76/4/1-3, от 08.11.2012 N 57/4/1-9 об устранении нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Результаты проверки отражены в акте от 26.02.2013 N 11/4/1-5.

Обществу выдано предписание от 26.02.2012 N 11/4/1-5 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в пункте 2 которого указано, что обществом не создана локальная система оповещения о чрезвычайных ситуациях в районах размещения потенциально опасных объектов с учетом Методических рекомендаций по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов (далее - ПОО) локальных систем оповещения - химических и радиационных опасных объектов.

Обществу в соответствии с пунктом 2 указанного предписания надлежало в срок до 01.08.2013 создать и содержать в готовности локальную систему оповещения о чрезвычайных ситуациях в районах размещения потенциально опасных объектов с учетом Методических рекомендаций по созданию в районах размещения ПОО локальных систем оповещения - химических и радиационных опасных объектов.

Общество обратилось в управление с заявлением от 26.03.2013 N 76.01/110, в котором в том числе, просило перенести срок выполнения пункта 2 предписания от 26.02.2013 N 11/4/1-5 с 01.08.2013 на 01.05.2014, обосновав это сроками выполнения подрядных работ по созданию локальной системы оповещения.

В письме от 10.04.2013 N 113-2-4-6 управление указало, что согласование новых сроков исполнения предписания возможно только при проведении плановой проверки в августе 2013 года.

Общество, не согласившись с предписанием от 26.02.2013 N 11/4/1-5 в части установления срока его исполнения по пункту 2 предписания, обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные обществом требования, правомерно руководствовался следующим.

В силу статьи 27 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в пункте 2 которого указано, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

В статье 1 Закона N 68-ФЗ указано, что предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пункта "г" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

Приложение N 1 к Закону N 116-ФЗ содержит перечень опасных производственных объектов.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.02.2003 N 105 утверждены Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения (далее - Требования N 105), которые предназначаются для применения, в частности, организациями, эксплуатирующими и проектирующими потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения (пункт 3 Требований N 105).

Из положений пункта 1 Требований N 105 следует, что потенциально опасными объектами являются объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

Судом установлено, подтверждается материалами дела и сторонами не оспаривается, что общество относится к категории опасного производственного объекта.

Создание локальной системы оповещения - составная часть комплекса мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Обязанность создания и поддержки в постоянной готовности локальных систем оповещения о чрезвычайных ситуациях возложена на организации, как было указано выше, Законом N 68-ФЗ.

Пунктом 1 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов" (далее - Постановление N 178) предусмотрено, что в целях совершенствования мероприятий гражданской обороны по защите населения, проживающего в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей организациям Российской Федерации, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения), обеспечивать начиная с 1993 года включение в проекты на строительство потенциально опасных объектов разделов, предусматривающих создание локальных систем оповещения; проектирование и строительство локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах.

Пунктом 2 Постановления N 178 установлены зоны действия локальных систем оповещения.

В пункте 3 Постановления N 178 разъяснено, что финансирование работ по созданию локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах, осуществляющих хозяйственную деятельность, осуществляется за счет собственных средств этих объектов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р (далее - Распоряжение N 1544-р) установлена обязанность организаций, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты, завершить до 2010 года работы по созданию локальных систем оповещения населения в порядке, предусмотренном Постановлением N 178.

В целях реализации Распоряжения N 1544-р приказами МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90 и Минкультуры РФ N 376 утверждено Положение о системах оповещения населения (далее - Положение о системах оповещения населения).

Положение о системах оповещения населения определяет назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения.

Согласно пункту 3 Положения о системах оповещения населения, система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения.

В соответствии с пунктом 4 Положения о системах оповещения населения системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования); на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

В соответствии с пунктом 11 Положения о системах оповещения населения основной задачей локальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны организации, эксплуатирующей потенциально опасный объект, и объектового звена РСЧС; объектовых аварийно-спасательных формирований, в том числе специализированных; персонала организации, эксплуатирующей опасный производственный объект; руководителей и дежурно-диспетчерских служб организаций, расположенных в зоне действия локальной системы оповещения; населения, проживающего в зоне действия локальной системы оповещения.

Пунктом 1 Положения о системах оповещения населения предусмотрено, что установление и эксплуатация систем оповещения является обязательным для организаций и предприятий независимо от форм собственности.

Таким образом, как обоснованно указано судом первой инстанции, предусмотренные действующим законодательством установление и эксплуатация систем оповещения являются обязательными для заявителя, что обществом не оспаривается.

Вместе с тем, общество, обращаясь в суд, указало, что требования пункта 2 спорного предписания в установленный в нем срок фактически не реальны к исполнению.

Суд первой инстанции, принимая приведенные обществом доводы, правомерно руководствовался следующим.

Методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения утверждены МЧС России 24.12.2002 (далее - Методические рекомендации),

Раздел 4 Методических рекомендаций регулирует организацию и основные этапы создания локальных систем оповещения.

Пунктом 4.1 Методических рекомендаций предусмотрено, что мероприятия по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения проводятся под руководством руководителей этих объектов, являющихся по должности начальниками гражданской обороны (НГО), с участием органов, осуществляющих управление гражданской обороной на территории субъекта Российской Федерации или города (городского района), а также соответствующих служб оповещения и связи гражданской обороны.

На основании приказа руководителя потенциально опасного объекта штаб гражданской обороны объекта разрабатывает, согласовывает с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации, города (городского района) и представляет на утверждение план мероприятий по созданию локальной системы оповещения (пункт 4.3 Методических рекомендаций).

При этом из пункта 4.4 Методических рекомендаций следует, что в плане мероприятий по созданию локальной системы оповещения весь период работ целесообразно разделить на три этапа: подготовка к проектированию и проектирование локальной системы оповещения; проведение строительно-монтажных и пусконаладочных работ; приемка и ввод в эксплуатацию системы оповещения ГО - 4 - 8 месяцев.

Пунктом 4.5 Методических рекомендаций установлено, что на первом этапе: разрабатывается техническое задание на разработку проекта по созданию локальной системы оповещения; определяется проектная организация и заключается договор на выполнение проектных работ; проводятся проектные работы; осуществляется приемка и утверждение проекта.

Техническое задание на создание локальной системы оповещения является основным документом, определяющим требования к системе и порядок ее создания, в соответствии с которым осуществляются работы по ее созданию и приемка в эксплуатацию (пункт 4.6 Методических рекомендаций).

Согласованное с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации или города (городского района) техническое задание утверждается руководителем потенциально опасного объекта, проектной организацией и оформляется в виде приложения к договору на выполнение проектных работ (пункт 4.8 Методических рекомендаций).

На втором этапе: определяются генеральный подрядчик (определяется на конкурсной основе) и субподрядчики на выполнение работ по созданию локальной системы оповещения; заключаются договоры на закупку оборудования, проведение строительно-монтажных и пусконаладочных работ; осуществляется в соответствии с проектом закупка оборудования и его поставка; проводятся строительно-монтажные и пусконаладочные работы; генеральным подрядчиком направляется заказчику уведомление о готовности локальной системы оповещения к приему в эксплуатацию (пункт 4.14 Методических рекомендаций).

Генеральный подрядчик после завершения строительно-монтажных работ в соответствии с договором подряда представляет заказчику необходимые документы, включая официальное извещение об окончании работ и готовности локальной системы оповещения к эксплуатации, а также предложения о сроках работы приемочной комиссии (пункт 4.20 Методических рекомендаций).

До приема локальной системы оповещения в эксплуатацию генподрядчик при участии заказчика: организует выполнение пусконаладочных работ, включающих в себя проверку, регулировку, настройку, тренировку и электрические измерения индивидуального оборудования, а также их контрольную проверку (опробование), в процессе которых все параметры оборудования и системы должны быть доведены до нормативных; совместно с заказчиком готовит справки о соответствии локальной системы оповещения и смонтированного оборудования утвержденному проекту, о выполнении строительно-монтажных работ в соответствии с требованиями СНиП 2.01.51-90, о результатах контрольных измерений, испытаний и опробования оборудования и системы; разрабатывает и согласовывает с органом, осуществляющим управление гражданской обороной, и службой оповещения и связи гражданской обороны программу и методику приемосдаточных испытаний и представляет их заказчику на утверждение (пункт 4.21 Методических рекомендаций).

На третьем этапе: осуществляется приемка системы в эксплуатацию; разрабатывается и представляется на утверждение приказ о приеме локальной системы оповещения в эксплуатацию (пункт 4.22 Методических рекомендаций).

Согласно пункту 4.37 Методических рекомендаций копии приказа руководителя потенциально опасного объекта о приеме локальной системы оповещения в эксплуатацию, акта приемки и паспорт локальной системы оповещения направляются в органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации, города (городского района).

С учетом изложенного следует, что локальная система оповещения должна создаваться на потенциально опасном объекте не в произвольном порядке, а путем проведения конкретно определенного в законодательстве ряда мероприятий, при четком руководстве органа управления по делам гражданской обороны, в том числе, проведения с последним соответствующих процедур.

Судом первой инстанции обоснованно учтены положения пункта 4.4 Методических рекомендаций, в котором определены примерные сроки выполнения отдельных этапов работ по созданию локальной системы оповещения, а именно, 4-8 месяцев для первого этапа работ, 8-12 месяцев для второго этапа работ и 4-8 месяцев для третьего этапа работ.

Соответственно общая продолжительность соответствующих мероприятий составит от 16 до 28 месяцев, что свидетельствует о значительной продолжительности периода проведения работ по созданию локальной системы оповещения.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что обществом выполнен первый этап работ - разработан проект по созданию локальной системы оповещения. Техническое задание по реконструкции локальной системы оповещения согласовано с органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям субъекта Российской Федерации и утверждено руководителем общества.

В целях выполнения второго этапа работ по созданию локальной системы оповещения обществом с закрытым акционерным обществом Научно-производственным объединением "Сенсор" (далее - ЗАО НПО "Сенсор") 14.08.2012 заключен договор N К-07-08/12/63/23755 подряда на выполнение строительно-монтажных, ремонтных работ (без аванса), согласно условиям которого общество поручает ЗАО НПО "Сенсор" выполнить собственными силами работы по созданию локальной системы оповещения ОАО ПО "Севмаш" в соответствии с проектом и условиями договора.

Согласно пункту 4.2 названного договора подрядчик (ЗАО НПО "Сенсор") обязался выполнить работы в течение 28 месяцев с даты заключения договора, то есть в срок до 14.12.2014.

Обществом в материалы дела представлены доказательства завершения 1 этапа работ по договору от 14.08.2012 N К-07-08/12/63/23755, а также совершения соответствующих действий по выполнению следующего этапа работ, что подателем жалобы не оспаривается.

В пункте 81 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 26.06.2012 N 359, указано, что в случае выявления по результатам проверки невыполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностное лицо надзорного органа, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано выдать субъекту надзора предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения.

Из пункта 82 указанного регламента следует, что сроки устранения выявленных нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются должностным лицом надзорного органа с учетом характера нарушений, организационных, технических, материальных факторов, влияющих на их устранение.

Однако в данном случае, как обоснованно указано судом первой инстанции, управлением не доказана объективная возможность исполнить обществом второй пункт спорного предписания в предусмотренный этим пунктом срок, то есть до 01.08.2013, как и не обосновано, какие факторы были учтены при установлении указанного срока.

Тот факт, что согласно действующему законодательству локальная система оповещения должна была быть создана обществом до 2010 года, не свидетельствует о законности предписания в части установления срока.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что общество уклоняется или затягивает процесс создания локальной системы оповещения, управление на указанные обстоятельства не ссылается.

По смыслу действующего законодательства предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения.

При этом меры по устранению выявленных нарушений, указанные в предписании, а также сроки, должны быть реальными и исполнимыми.

Доводов и обоснований в подтверждение исполнимости пункта 2 оспариваемого предписания к определенному в нем сроку управлением не представлено.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о невозможности выполнения требования пункта 2 спорного предписания в установленный в нем срок, в связи с чем правомерно удовлетворил заявленные обществом требования.

Таким образом, оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 05 августа 2012 года по делу N А05-6471/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова