Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2013 г. N 18АП-10126/13

г. Челябинск

28 октября 2013 г.

Дело N А76-9024/2013

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Бояршиновой Е.В., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.07.2013 по делу N А76-9024/2013 (судья Михайлова Е.А.).

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Соболевская Т.М. (доверенность от 13.05.2013 N 35);

Главы Миасского городского округа, Председатель Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова Игоря Вячеславовича - Осипова В.А. (доверенность от 20.09.2013 N 374).

Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заявитель, УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова Игоря Вячеславовича (далее - заинтересованное лицо, Войнов И.В.) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 03.07.2013 (резолютивная часть объявлена 26.06.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано.

УФАС по Челябинской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на доказанность наличия в действиях Войнова И.В. состава административного правонарушения, включая вину в его совершении. По мнению антимонопольного органа, Войнов И.В., как лицо, участвующее в заседании Собрания депутатов Миасского городского округа и организующее подготовку заключений о правовой состоятельности нормативного акта, имел возможность повлиять на принятие указанным коллегиальным органом законного решения, однако, не сделал этого. Также, заявитель указывает на полноту содержания протокола об административном правонарушении.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Войнов И.В. избран на должность Главы Миасского городского округа на основании Решения Избирательной комиссии города Миасса от 15.03.2010 N 43/595 и в соответствии со ст.49 Устава Миасского городского округа является Председателем Собрания депутатов Миасского городского округа.

Решением Собрания депутатов Миасского городского округа Челябинской области от 20.10.2012 N 6 утверждены Правила благоустройства территории Миасского городского округа (далее - Правила благоустройства), пунктом 111 и подпунктами 1-3 пункта 112 которых собственникам проводных линий связи, операторам связи, Интернет-провайдерам на территории города запрещено: использовать для крепления кабеля связи элементы фасадов, крыш, стен зданий, а также сооружений и конструкций, за исключением зданий, относящихся к жилым домам индивидуальной застройки; использовать для крепления кабеля связи опоры и элементы подвеса линий электропередачи, опоры уличного освещения опоры и элементы подвеса контактных сетей электрифицированного транспорта, рекламных щитов и иных рекламных конструкций; использовать для крепления кабеля связи сооружения и конструкции, предназначенные для обеспечения и регулирования дорожного движения, опоры и конструкции, предназначенные для размещения дорожных знаков, светофоров, информационных панелей, за исключением кабелей связи, предназначенных для управления светофорами и информационными панелями в пределах одного перекрестка дорог; пересекать кабелем связи улицы с проезжей частью, имеющей ширину более двух полос для движения автомобильного транспорта, воздушным способом, независимо от высоты и способа подвеса кабеля. Также, собственники проводных линий связи, операторы связи и Интернет-провайдеры обязаны: осуществлять развитие и строительство сетей путем прокладки линий связи подземным способом; производить подключение зданий, сооружений, многоквартирных домов к сетям связи общего пользования подземным способом, без использования воздушных линий; размещать существующие воздушные линии связи подземным способом; осуществить демонтаж, реконструкцию сетей и оборудования с внешней стороны зданий, многоквартирных домов по решению собственников и после согласования технических условий на производство работ с собственниками, либо организациями, ответственными за управление/эксплуатацию многоквартирным домом; при имеющейся технической возможности размещать на взаимовыгодных условиях в собственных тоннелях и проходных каналах кабели связи других операторов связи и собственников. Подпунктом 1 пункта 35, подпунктами 1, 2, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 22 пункта 42, пунктами 45 и 80, подпунктом 2 пункта 93 и пунктами 101, 161, 180, 197 этих Правил на хозяйствующих субъектов возложена обязанность по обеспечению содержания прилегающих территорий. Подпунктом 1 пункта 36 и пунктом 149 Правил благоустройства территории Миасского городского округа на хозяйствующих субъектов возложена обязанность согласования с уполномоченными органами ремонтных и строительных работ, сноса (пересадки), омолаживающей обрезки зеленых насаждений, находящихся в их пользовании земельных участков. Пунктом 137 Правил хозяйствующие субъекты обязаны согласовывать со всеми собственниками здания или сооружения и Администрацией городского округа отдельные элементы рекламы и дизайн-оформления (как световые, так и не световые), размещаемые на фасадах зданий и сооружений. Пунктом 103 установлена обязанность согласования с Администрацией округа способов выполнения работ, связанных с пересечением инженерными сетями проезжих сетей улиц и тротуаров, при невозможности использования бестраншейного способа. Пунктом 116 Правил предусмотрено обязательное согласование с Администрацией округа и ГИБДД установки ограждений строительных площадок с занятием под эти цели тротуаров, объектов озеленения, дорог. Пунктом 132 Правил устанавливает обязанность собственников либо эксплуатирующих организаций держать в чистоте, не допускать коррозии и окрашивать опоры, кронштейны и другие элементы устройств уличного освещения и контактной сети.

По итогам рассмотрения УФАС по Челябинской области дела о нарушении антимонопольного законодательства N 56-07/12 принято решение от 20.03.2013, которым действия Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившиеся в принятии пункта 111 и подпунктов 1-3 пункта 112 Правил благоустройства, признаны нарушением пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) (п.1 решения). Действия Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившиеся в принятии положений Правил благоустройства в части возложения на хозяйствующих субъектов обязанности: обеспечения содержания прилегающей территории, а именно: подпункт 1 пункта 35, подпункты 1, 2, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 22 пункта 42, пункты 45, 8, подпункт 2 пункта 93, пункты 101, 161, 180, 197 Правил благоустройства; согласования ремонтных и строительных работ, сноса (пересадки), омолаживающей обрезки зеленых насаждений земельных участков, находящихся в пользовании хозяйствующих субъектов, а именно: подпункта 1 пункта 36, пункта 149 Правил благоустройства; согласования со всеми собственниками здания или сооружения и Администрацией округа отдельные элементы рекламы и дизайн-оформления (как световые, так и не световые), размещаемые на фасадах зданий и сооружений, а именно: пункт 137 Правил благоустройства, признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (п.2 решения). Бездействие Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившееся в принятии положений Правил благоустройства в части: согласования работ, связанных с пересечением инженерных сетей, при невозможности использования бестраншейного способа прокладки коммуникаций, а именно: пункта 103 Правил благоустройства; согласования работ по установке ограждений строительных площадок с занятием под эти цели тротуаров, объектов озеленения, дорог, а именно: пункта 116 Правил благоустройства, не позволяющих определить порядок такого согласования и основания для отказа; не определения требования к окраске в отношении металлических опор, кронштейнов и других элементов устройств уличного освещения и контактной сети, находящихся в муниципальной собственности, установленного пунктом 132 Правил благоустройства, признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (п.3 решения).

Материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства направлены должностному лицу УФАС по Челябинской области для принятия мер административной ответственности в соответствии со ст.14.33 КоАП РФ.

Определением от 18.04.2013 по фактам указанных нарушений в отношении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В. возбуждено дело об административном правонарушении N 57-14.9ч.1/13 по признакам правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

13.05.2013 заинтересованным лицом в отношении Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В., в присутствии его представителей составлен протокол об административном правонарушении N 57-14.9ч.1/13 по признакам правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

Поскольку в силу п.3 ч.1 ст.29 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации и ч.3 ст.23.1 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.14.9 КоАП РФ, отнесено к подведомственности судей арбитражного суда, 16.05.2013 УФАС по Челябинской области обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении заинтересованного лица к административной ответственности.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой указал на неполноту содержания протокола об административном правонарушении и на недоказанность в действиях заинтересованного лица состава правонарушения.

Оценив в порядке ст.71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу ч.6 ст.205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В силу ст.2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с Примечаниями к этой норме, под должностным лицом в целях КоАП РФ следует понимать в том числе лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции органах местного самоуправления.

Частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ установлена административная ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, за совершение действий (бездействия) которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 КоАП РФ. Санкцией этой нормы предусмотрено наложение штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объективную сторону указанного правонарушения образуют действия (бездействия) должностных лиц, недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством и приводящие (или могущие привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Как следует из протокола об административном правонарушении и из заявления антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности, заинтересованному лицу вменяется нарушение требований ч.1 ст.14.9 КоАП РФ в связи с совершением Собранием депутатов Миасского городского округа не соответствующих антимонопольному законодательству деяний (действий и бездействия) при принятии нормативного правового акта - Правил благоустройства.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 этого Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции посчитал обоснованным изложенный в решении антимонопольного органа от 20.03.2013 вывод о нарушении действиями Собрания депутатов Миасского городского округа требований пунктов 1, 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, ввиду принятия пункта 111 и подпунктов 1-3 пункта 112 Правил благоустройства, а также подпункта 1 пункта 35,, подпункта 1 пункта 36 подпунктов 1, 2, 4, 5, 6, 10, 12, 15, 17, 18, 20, 22 пункта 42, пунктов 45, 8, подпункта 2 пункта 93, пунктов 101, 137, 149, 161, 180, 197, пункта 149 Правил благоустройства в части: возложения на хозяйствующих субъектов обязанности по обеспечению содержания прилегающей территории; согласования ремонтных и строительных работ, сноса (пересадки), омолаживающей обрезки зеленых насаждений земельных участков, находящихся в пользовании хозяйствующих субъектов; согласования со всеми собственниками здания или сооружения и Администрацией округа отдельных элементов рекламы и дизайн-оформления (как световые, так и не световые), размещаемых на фасадах зданий и сооружений, а также бездействием Собрания депутатов Миасского городского округа, выразившимся в принятии пунктов 103, 116 Правил благоустройства в части: согласования работ, связанных с пересечением инженерных сетей, при невозможности использования бестраншейного способа прокладки коммуникаций; согласования работ по установке ограждений строительных площадок с занятием под эти цели тротуаров, объектов озеленения, дорог, не позволяющих определить порядок такого согласования и основания для отказа, и в не определении требования к окраске в отношении металлических опор, кронштейнов и других элементов устройств уличного освещения и контактной сети, находящихся в муниципальной собственности, установленного пунктом 132 Правил благоустройства.

Каких-либо возражений в отношении указанного вывода суда первой инстанции сторонами не заявлено, а потому оснований для его переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется.

Однако, для цели привлечения к административной ответственности в соответствии с ч.1 ст.14.9 КАП РФ должностного лица органа, допустившего нарушения антимонопольного законодательства, установление факта такого нарушения в действиях указанного органа является недостаточным. Помимо этого обстоятельства подлежат оценке конкретные действия самого должностного лица на предмет выявления в них признаков нарушения антимонопольного законодательства и установления факта наступления в результате таких действий установленных названной нормой последствий.

Как следует из протокола об административном правонарушении, по сути, антимонопольным органом вменено в вину Войнову И.В. совершение антиконкурентных действий Собранием депутатов Миасского городского округа при принятии нормативного правового акта.

Содержание протокола об административном правонарушении и заявления УФАС по Челябинской области о привлечении Войнова И.В. к административной ответственности не позволяет определить конкретные действия (бездействие) Главы Миасского городского округа, Председателя Собрания депутатов Миасского городского округа Войнова И.В., которые, по мнению антимонопольного органа, являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, либо к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

В указанных документах содержатся ссылки на наличие у Войнова И.В., как у Главы Миассского городского округа, права внести поправки в проект нормативного правового акта (в порядке п.п.65, 71 Регламента Собрания депутатов Миасского городского округа, утвержденного Решением Миасского городского Совета депутатов от 29.04.2011 N 16) и отклонить принятый Собранием депутатов Миасского городского округа нормативный акт, а также, как у председательствующего Собрания депутатов Миасского городского округа, - взять слово для разъяснения возникших вопросов и указания на нарушение действующего законодательства (в порядке п.п.5, 23 указанного выше регламента). Между тем, правовая оценка действиям (бездействию) Войнова И.В., связанным с реализацией этих прав, на предмет их соответствия антимонопольному законодательству и возникновения в результате их совершения негативных последствий антимонопольным органом не дана.

Указанное обстоятельство свидетельствует о не исследовании заявителем вопроса о наличии в действиях заинтересованного лица объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ.

Кроме того, как установлено судом первой инстанции, Войнов И.В. в качестве Главы Миасского городского округа входит в состав представительного органа муниципального образования - Собрания депутатов Миасского городского округа, являясь его председателем (п.5 ст.47 Устава Миасского городского округа), и в соответствии со ст.ст.31, 47, 48, 49 Устава Миасского городского округа (в редакции, действовавшей на момент принятия Правил благоустройства), не обладает полномочиями по отклонению принимаемых этим представительным органом нормативных актов. В силу п.13.ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такими полномочиями обладает лишь Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, которым в силу ст.57 Устава Миасского городского округа является Глава Администрации Округа.

В этой связи суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности наличия в действиях заинтересованного лица состава вменяемого ему административного правонарушения, что исключает возможность его привлечения к административной ответственности (п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ).

При таких обстоятельствах оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о необоснованности заявленных требований не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.07.2013 по делу N А76-9024/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Е.В. Бояршинова М.Б. Малышев