Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2013 г. N 14АП-7147/13

г. Вологда

30 октября 2013 г.

Дело N А66-13564/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 30 октября 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Савинской А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Колхоза имени Чапаева на решение Арбитражного суда Тверской области от 24 июня 2013 года по делу N А66-13564/2012 (судья Бачкина Е.А.),

установил:

Колхоз имени Чапаева (ОГРН 1026901911761; далее - колхоз) обратился в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области (ОГРН 1066950063905; далее - министерство, административный орган) от 13.11.2012 N 295 о назначении административного наказания, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 24 июня 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Колхоз с судебным решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы ссылается на неполное исследование судом обстоятельств дела. Полагает, что административным органом нарушен порядок привлечения его к административной ответственности.

Министерство в отзыве просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Стороны о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, колхоз имеет лицензию от 29.06.2009 серии ТВЕ N 80084, вид лицензии - ТЭ на право пользования недрами с целевым назначением и видами работ - геологическое изучение, разведка и добыча песков строительного участка недр Могилёвка для дорожно-строительных работ сроком действия до 01.01.2021 (том 1, лист 130). Приложением 1 к лицензии определены условия пользования недрами (далее - Условия).

На основании обращения гражданина Петрова В.И. и приказа министерства от 13.09.2012 N 189-п должностными лицами ответчика в отношении колхоза проведена внеплановая документарная проверка, в ходе которой установлено, что в нарушение статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2351-1, Закон о недрах), а также подпунктов 2.3.1, 2.3.2 пункта 2.3 Условий колхоз в период с июня 2012 года по настоящее время осуществляет лицензионную разработку строительного песка участка недр Могилевка для дорожно-строительных работ, расположенного в 23-24 км к северо-западу от города Кувшиново в районе деревень Могилевка, Силино, Печниково Кувшиновского района Тверской области без разработанного и утвержденного в установленном законом порядке ежегодного плана развития горных работ на 2012 год. Указанный земельный участок находится в собственности колхоза и имеет категорию "земли сельскохозяйственного назначения".

По результатам проверки составлен акт от 12.10.2012 N 189, в котом зафиксировано выявленное нарушение.

Должностным лицом министерства составлен протокол от 19.10.2012 N 295 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Заместитель министра природных ресурсов и экологии Тверской области - начальник управления государственного надзора Шуваев В.Ю., рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, вынес постановление от 13.11.2012 N 295, которым колхоз признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ, и ему назначено административное взыскание в виде штрафа в размере 300 000 руб.

Колхоз с названным постановлением не согласился и обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Согласно части 2 статьи 7.3 КоАП РФ пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей, регулируются Законом N 2395-1.

На основании статьи 11 названного Закона предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Основные права и обязанности пользователя недр предусмотрены в статье 22 Закона о недрах.

В силу пунктов 1, 2, 3 части 2 указанной статьи пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность.

В соответствии с пунктами 50, 51 и 54 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 71 (далее - Правила охраны недр), недропользователь обязан ежегодно согласовывать планы развития горных работ с органами Госгортехнадзора России.

Порядок согласования годовых планов развития горных работ установлен в Инструкции по согласованию годовых планов развития горных работ, утвержденной постановлением Госгортехнадзора России от 24.11.1999 N 85 (далее - Инструкция N 85).

В пункте 5 названной Инструкции определено, что под годовым планом развития горных работ понимается документ, составленный пользователем недр и определяющий направление развития горных работ, объемы добычи полезных ископаемых, объемы производства геолого-разведочных, рекультивационных, вскрышных, горноподготовительных или подготовительных работ, подготовки (обработки) и переработки минерального сырья (при наличии перерабатывающих производств), иных работ, предусмотренных условиями лицензий на пользование недрами, техническим проектом, проектными технологическими документами, проектом обустройства, нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче и нормативы потерь полезных ископаемых при переработке минерального сырья (при наличии перерабатывающих производств), определенные в установленном порядке, а также мероприятия по охране недр, рациональному, комплексному использованию минерального сырья, промышленной безопасности, предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду, здания и сооружения.

Согласование годовых планов осуществляется в целях обеспечения рационального и безопасного ведения горных работ, соблюдения законодательных и нормативных требований, условий лицензий на пользование недрами, проектных решений по отработке запасов полезных ископаемых и их переработке, установления оптимальных величин нормативов потерь полезных ископаемых, недопущения сверхнормативных потерь, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и их порчи от неправильного ведения горных работ, своевременного восстановления нарушенных горными работами земель, охраны подрабатываемых зданий и сооружений, опережающего геологического изучения недр, а также выполнения мероприятий по охране недр, промышленной безопасности и предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду (пункт 6 Инструкции N 85).

В силу пункта 8 данной Инструкции годовые планы составляются на основании утвержденного проекта, в соответствии с законодательными и нормативными требованиями в области охраны недр, промышленной безопасности и охраны окружающей среды, условиями лицензии на пользование недрами, соглашений о разделе продукции, с учетом рекомендаций Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых, Центральной комиссии по запасам полезных ископаемых и территориальных комиссий по запасам полезных ископаемых Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Центральной комиссии по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений и территориальных комиссий по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений Министерства топлива и энергетики Российской Федерации, научных и проектных организаций.

В соответствии с пунктом 13 Инструкции N 85 годовые планы рассматриваются и согласовываются управлением округа (управлением) Госгортехнадзора России или, по его поручению, отделом управления округа (управления). Полномочия по согласованию годовых планов распределяются согласно приказу по управлению округа (управлению).

Таким образом, планы по разработке и изменения к ним составляются на основании проектной документации в соответствии с установленными требованиями в области рационального использования и охраны недр и утверждаются пользователем недр по согласованию с органами Госгортехнадзора России.

Согласно пункту 30 Инструкции N 85, пункту 54 Правил охраны недр не допускается производство горных работ без согласованного с территориальными органами Госгортехнадзора России годового плана, а также с отступлениями от согласованного годового плана.

Статьей 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В случае использования земель сельскохозяйственного назначения в других целях, в том числе для размещения промышленных объектов осуществляется перевод земель данной категории в другие категории.

В соответствии со статье 7 Федерального закона РФ от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе, в связи с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий согласно пункту 2 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использование земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства.

Из материалов дела следует, что колхозу выдана лицензия от 29.06.2009 серии ТВЕ N 80084, вид лицензии - ТЭ на право пользования недрами.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается подателем жалобы, в соответствии с условиями пользования недрами (Приложение 1 к лицензии, являющееся неотъемлемой частью лицензии) владелец лицензии обязуется обеспечить в том числе соблюдение требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм и правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами (подпункт 2.3.1); соблюдение требований технических проектов и технической документации (подпункт 2.3.2).

В нарушение вышеуказанных норм колхоз с сентября 2012 года осуществлял разработку строительного песка участка недр Могилевка на земельном участке, имеющем категорию "земли сельскохозяйственного назначения", что подтверждается отчетом о выполнении маркшейдерских исследований месторождения песка строительного "Могилевка" в районе деревни Силино Кувшиновского района Тверской области с приложенными к нему фотоматериалами, согласно которому колхозом в 2012 году добыто 34 470 куб.м общераспространенных полезных ископаемых при отсутствии согласованного с территориальным органом Ростехнадзора плана развития горных работ на 2012 год.

Отсутствие согласованного плана свидетельствует о несоблюдении колхозом требований по безопасному ведению работ, порядка разработки месторождений полезных ископаемых.

Само по себе неуказание в условиях пользования недрами требования о согласовании плана развития горных работ не свидетельствует об отсутствии в действиях заявителя события правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Действующее законодательство не предоставляет лицензиату права на ведение горных работ без согласования с Ростехнадзором плана развития горных работ. Подпунктом 2.3.1 условий пользования недрами прямо закреплена обязанность владельца лицензии по соблюдению требований законодательства Российской Федерации.

Поскольку заявителем фактически осуществлялась добыча песка на указанном в лицензии месторождении, колхоз обязан соблюдать требования приведенных выше нормативных актов, а также требования лицензионного соглашения.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Заявителем не представлено доказательств наличия обстоятельств, объективно препятствующих соблюдению им условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами.

В материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о принятии заявителем всех зависящих от него мер по выполнению установленных обязанностей.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии в действиях заявителя состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Ссылка подателя жалобы на то, что колхоз не извещен надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, отклоняется судом апелляционной инстанции.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, обеспечивающие соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности, в том числе об участии законного представителя юридического лица в его составлении.

В соответствии с частями 3, 4 и 5 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Протокол об административном правонарушении подписывается законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие.

Согласно части 1 статьи 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник. В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2 статьи 25.5 КоАП РФ). При этом полномочия лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (часть 3 статьи 25.5 КоАП РФ).

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Пунктом 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление N 2) предусмотрено, что суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа.

Таким образом, лицу, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность участвовать при его составлении и пользоваться другими правами, предусмотренными названным Кодексом.

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется такое дело. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В пункте 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъясняется, что в порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры оформления протокола.

В соответствии с пунктом 24 постановления N 10 КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания полномочий на участие в конкретном административном деле доказательством надлежащего извещения не является.

В рассматриваемом случае при составлении протокола об административном правонарушении от 19.10.2012 N 295 присутствовал заместитель председателя колхоза Шарапанов Н.М. на представление интересов колхоза у Шарапанова Н.М. имелась общая доверенность от 19.03.2012 серии 69 АА N 0900355, выданная ему колхозом в лице председателя правления Бойко Р.А. С названным протоколом представитель ознакомлен и получил его копию, о чем свидетельствует подпись Шарапанова Н.М. на этом документе.

Из текста доверенности видно, что юридическое лицо уполномочило данного защитника представлять интересы колхоза во всех административных органах со всеми правами, какие предоставлены законом лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитнику, в том числе с правом на получение и истребование необходимых документов в административных и иных органах, совершать иные процессуальные действия

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении министерство известило заявителя вызовом для составления протокола об административном правонарушении, в котором содержится отметка о его вручении 12.10.2012 заместителю председателя колхоза Шарапанову Н.М. (том 1, лист 57).

Учитывая изложенные обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что колхоз, направляя своего представителя для участия в составлении протокола об административном правонарушении, тем самым было осведомлено о времени и месте рассмотрения дела, в связи с этим его процессуальные права нарушены не были. Таким образом, Шарапанов Н.М. вправе был давать все необходимые пояснения по существу дела, а также реализовать иные процессуальные права в целях защиты интересов представляемого им юридического лица.

В протоколе об административном правонарушении, полученном Шарапановым Н.М., содержатся сведения о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении (02.11.2012 в 11 час 00 мин).

В связи с необходимостью получения дополнительных материалов определением от 01.11.2012 по делу об административном правонарушении N 295 министерством перенесен срок рассмотрения дела на 13.11.2012 в 11 час 00 мин. В указанную дату состоялось рассмотрение дела об административном правонарушении в отношении колхоза, по результатам которого ответчиком вынесено оспариваемое постановление. На рассмотрение дела представитель заявителя не явился.

При этом после переноса срока рассмотрения административного дела 13.11.2012 министерством получено письмо колхоза (входящий номер 6913), подписанное его председателем Бойко Р.А., в котором заявитель сообщает о причинах невозможности утверждения ежегодного плана развития горных работ на 2012 год (том 1, листы 97 - 99). Данное письмо датировано 13.11.2012.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что фактические действия колхоза, выразившиеся в представлении в министерство указанного письма именно в тот день, на который перенесено рассмотрение материалов возбужденного в отношении него дела, свидетельствуют о том, что законный представитель колхоза был надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения дела.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отсутствии нарушения порядка привлечения к административной ответственности.

Срок давности привлечения к ответственности, определенный статьей 4.5 КоАП РФ, административным органом не нарушен.

Наказание назначено обществу в минимальном размере санкции, предусмотренной частью 2 статьи 7.3 КоАП РФ.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии оснований для признания незаконным оспариваемого постановления министерства.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда отсутствуют. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 24 июня 2013 года по делу N А66-13564/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Колхоза имени Чапаева - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова