Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2013 г. N 15АП-13159/13

город Ростов-на-Дону

30 октября 2013 г.

дело N А32-9910/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 23 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 октября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: представитель не явился (уведомлен надлежащим образом);

от заинтересованного лица: от отдела представитель не явился (уведомлен надлежащим образом); от управления главного специалиста-эксперта Дикого Е.А. (доверенность от 03.10.13 N 09-08/112, сроком до 31.12.13);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования город-курорт Сочи на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.06.2013 по делу N А32-9910/2012 по заявлению Администрации Верхнелооского сельского округа к заинтересованному лицу Сочинскому межрайонному отделу ветеринарного и фитосанитарного надзора; Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея при участии третьего лица Администрации муниципального образования город-курорт Сочи о признании недействительным предписания, принятое в составе судьи Погорелова И.А.

УСТАНОВИЛ:

Администрация Верхнелооского сельского округа (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Сочинскому межрайонному отделу ветеринарного и фитосанитарного надзора (далее - отдел), Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - управление) об оспаривании предписания от 24.02.12 N 26-18/140/1.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация муниципального образования город-курорт Сочи (далее - администрация Сочи).

Решением суда от 28.06.13 администрации в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован соответствием изложенных в предписании требований нормам законодательства в области ветеринарии.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация Сочи подала в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что вынесенное предписание по возложению на администрацию проведения мероприятий, не относящихся к компетенции органов местного самоуправления в силу прямого указания закона, является незаконным.

Участвующие в деле лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Участвующие в деле лица, кроме управления, своих представителей в судебное заседание не направили, о дате, месте и времени проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Учитывая изложенное, на основании ч.ч. 1, 3 ст. 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителя администрации, отдела и администрации Сочи..

Представитель управления возражал против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на его законность и обоснованность.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя управления, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, административный орган по результатам мониторинга безвыгульного содержания свиней, в целях защиты территории Краснодарского края от заноса и распространения возбудителя африканской чумы свиней выявил случаи безнадзорного содержания свиней на территории Верхнелооского сельского округа, на ул. Холмской.

24.02.12 на основании изложенного отдел направил в адрес администрации предписание N 26-18/140/1 о мерах по профилактике африканской чумы свиней, с требованием о проведении разъяснительной работы среди граждан, владельцев свиней о необходимости снижения свиноголовья до 3-х голов и запрете их выгульного содержания, о проведении работы по уточнению поголовья животных содержащихся в личных подсобных хозяйствах граждан по ул. Холмской.

Не согласившись с предписанием от 24.02.12 N 26-18/140/1, администрация обратилась в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое администрацией предписание является законным и обоснованным ввиду следующего.

В соответствии со статьей 8 Закона "О ветеринарии" от 14.05.1993 N 4979-1 (далее - Закон о ветеринарии), под государственным ветеринарным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 9 Закона о ветеринарии, должностные лица органов государственного ветеринарного надзора, являющиеся государственными ветеринарными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право предъявлять организациям и гражданам требования о проведении противоэпизоотических и других мероприятий, об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, а также осуществлять контроль за выполнением этих требований.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которой переданы функции по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

В силу постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (пункт 1).

Россельхознадзор в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности (пункт 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 утверждено Положение о Россельхознадзоре, согласно которому на Россельхознадзор возложены функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных (пункт 1).

Россельхознадзор осуществляет деятельность осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

С учетом перечисленных норм, предписание выдано уполномоченным лицом.

Предписание должно содержать законные требования, которым на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Оценив содержание предписания от 24.02.12, суд первой инстанции правильно признал его соответствующим перечисленным критериям.

В соответствии с абзацем 2 пункта 2 Временного порядка перемещения свиней, свинины и продуктов ее переработки на территории Краснодарского края, утвержденного решением комиссии администрации Краснодарского края по борьбе с африканской чумой свиней от 17.10.2011 (далее - Временный порядок), в обороте на территории Краснодарского края могут находиться животные, нумерованные и учтенные в бюджетных учреждениях ветеринарии Краснодарского края, а также в администрациях городских (сельских) поселений муниципального образования.

Не нумерованные и не учтенные животные (свиньи) не могут перемещаться по территории Краснодарского края (абзац 4 пункта 2 Временного порядка).

В целях предупреждения заноса и распространения на территории Краснодарского края инфекционных болезней сельскохозяйственных (продуктивных) животных (в том числе африканской чумы свиней) были разработаны Правила содержания сельскохозяйственных (продуктивных) животных в личных подсобных хозяйствах, крестьянских (фермерских) хозяйствах, у индивидуальных предпринимателей на территории Краснодарского края, утвержденных приказом Департамента сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края от 18.01.2011 N 7 в редакции, действовавшей на момент выдачи обжалованного предписания (далее - Правила). Названные Правила разработаны в соответствии с федеральным законодательством в области охраны здоровья граждан, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны общественного порядка, ветеринарии, гражданским законодательством, иными федеральными и краевыми нормативными правовыми актами (пункт 1.1 Правил) и входят в систему нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере ветеринарии.

В силу пункта 3.1 Правил, животные, содержащиеся в хозяйствах Владельцев, подлежат учету в органах местного самоуправления (администрациях сельских поселений) путем внесения записи в похозяйственную книгу администрации городского или сельского поселения. Записи в книгу производятся должностными лицами органов местного самоуправления (администраций сельских поселений) на основании сведений, предоставляемых на добровольной основе членами хозяйств. Сведения собираются ежегодно по состоянию на 1 июля путем сплошного обхода хозяйств и опроса членов хозяйств в период с 1 по 15 июля.

Согласно пункту 6.3 Правил, разрешается свободный выпас животных на огороженной территории владельца земельного участка. Запрещается выпас животных без присмотра (пункт 6.5 Правил). Прогон животных до мест выпаса осуществляется владельцами или доверенными лицами (пастухами) по строго отведенной администрацией поселения территории в соответствии с определенным планом прогона скота, с указанием улиц, по которым прогон разрешен (пункт 6.6 Правил).

Владельцы животных обязаны при наличии или приобретении животных производить их учет в администрации поселения (пункт 7.2.1 Правил).

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о соответствии изложенных в предписании требований перечисленным нормам законодательства в области ветеринарии.

Оценивая реальность срока исполнения предписания, суд первой инстанции правильно учёл, что для исполнения перечисленных в ненормативном акте требований не требуется выделения дополнительных ресурсов, указанная работа должна проводиться в плановом режиме на основании перечисленных норм Правил и иных актов в области ветеринарии.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

При этом, для вывода о наличии такого нарушения прав и законных интересов заявителя, которое было бы юридически значимым для результата рассмотрения в заявления в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации недостаточно ссылки на то, что, поскольку оспариваемые действия (бездействие) незаконны, то, тем самым нарушены права и законные интересы подателя такого заявления.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ для заявителя такое нарушение прав и законных интересов должно быть реальным, выражаться в виде определенных и вещественных неблагоприятных конкретно для него последствий от такого нарушения закона. То есть, как указано в данной норме, последствием такого нарушения закона должно быть либо возложение на заявителя каких-либо обязанностей, либо создание для него иных препятствий для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, установленные главой 24 АПК РФ особенности распределения бремени доказывания не отменяют общего правила доказывания, закрепленного в части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которому каждое участвующее в деле лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается в обоснование своих доводов и возражений. То есть, применительно к делам, рассматриваемым в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заявитель, ссылаясь на наличие нарушений его прав и законных интересов вследствие совершения должностным лицом государственного органа противоречащих закон у действий (бездействия), должен указать суду, в чем конкретно выразились данные нарушения и представить надлежащие доказательства наличия этих нарушений и неблагоприятных последствий.

Как верно установлено судом первой инстанции, администрацией в нарушение ст. 65 АПК РФ не представлены доказательства в обоснование своих доводов о нарушении оспариваемым ненормативным актом своих прав и интересов.

В силу ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемые решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного в рассматриваемом случае судом первой инстанции сделан основанный на обстоятельствах дела вывод о том, что предписание соответствует законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации, в связи с чем администрации обоснованно отказано в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы администрации Сочи и отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28.06.2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян