Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2010 г. N 07АП-9207/10

г. Томск

24 декабря 2010 г.

Дело N А45-13809/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 17.12.2010.

Полный текст постановления изготовлен 24.12.2010.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Павлюк Т. В.

судей: Жданова Л. И.

Хайкина С. Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Никитиной А.Г., помощником судьи Полосным А.Л., с использованием средств аудиозаписи

при участии в заседании:

от заявителя: Королев Д.Б. - представитель (доверенность от 09.11.2009)

от заинтересованного лица: Спицин А.К. - представитель (доверенность от 11.01.2010)

от третьего лица: без участия (извещен)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Мэрии города Новосибирска

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 07.10.2010

по делу N А45-13809/2010 (судья Абаимова Т.В.)

по заявлению Мэрии города Новосибирска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области

третье лицо: индивидуальный предприниматель Греченок В.В.

о признании незаконными решения от 10.06.2010 и предписания N 35 от 10.06.2010,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия города Новосибирска (далее - заявитель, мэрия) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, управление) о признании незаконными решения от 10.06.2010 и предписания N 35 от 10.06.2010.

К участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечен индивидуальный предприниматель Греченок В.В.

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 07.10.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, мэрия обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

В жалобе апеллянт указывает, что оспариваемые решение и предписание приняты антимонопольным органом с превышением объема полномочий, установленных для данного органа законом. При рассмотрении заявления И.П. Греченок В.В. антимонопольным органом не был исследован рынок розничных топливных услуг предоставляемых на территории города Новосибирска. Кроме того, закон не содержит мотивировки при принятии решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства в аренду.

Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Управление в отзыве, представленном в суд в порядке статьи 262 АПК РФ, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Подробно доводы изложены в отзыве, который приобщен к материалам дела.

Третье лицо, надлежаще извещенное о месте и времени судебного разбирательства (суд располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта ст.123 АПК РФ), явку своего представителя в суд апелляционной инстанции не обеспечило. В соответствии с частью 5 ст. 156 АПК РФ жалоба рассмотрена в отсутствие не явившегося лица.

Представитель заявителя в судебном заседании апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней основаниям.

Представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Заслушав представителя мэрии и Управления, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыв на нее, проверив в соответствии со статьей 268 АПК РФ законность и обоснованность решения Арбитражного суда Новосибирской области от 07.10.2010, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в июне 2009 г. ИП Греченок В.В. написал обращение Президенту РФ о нарушении земельного законодательства при предоставлении земельного участка под строительство.

В результате указанного обращения мэрия письмом от 07.07.2009 N 1263 опм-5/20 сообщила, что решением городского Совета от 24.06.2009 N1288 приняты правила землепользования и застройки города Новосибирска, а также утверждена схема территориального зонирования, в соответствии с которой испрашиваемый земельный участок расположен в "Зоне производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду (П-1)". Размещение автозаправочной станции соответствует видам разрешенного использования для данной территориальной зоны.

Для рассмотрения вопроса о предоставлении земельного участка ИП Греченку В.В. было предложено предоставить расчет минимального земельного участка и генеральный план, выполненный на отдежуренных топографических материалах с соблюдением градостроительных регламентов.

Получив инженерно-топографический план в Департаменте строительства и архитектуры Мэрии города Новосибирска, заказав генеральный план в ООО "Вершина", 04.08.2009 ИП Греченок В.В. обратился в мэрию с заявлением о выборе земельного участка для строительства автозаправочной станции по ул. Софийская в Советском районе.

Рассмотрев указанное заявление, комиссия по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска, согласно выписки N 5.3 из протокола комиссии от 24.09.2009 N 272, приняла решение отказать в выборе земельного участка по градостроительной ситуации.

ИП Греченок В.В. обратился на имя мэра г. Новосибирска с просьбой разъяснить причину отказа, в ответе на которую письмом от 23.10.2009 N 1263 опм-10/20 мэрия сообщила, что вопрос о предоставлении земельного участка для строительства АЗС по ул.Софийской в Советском районе будет повторно рассмотрен на комиссии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г.Новосибирска.

В результате повторного рассмотрения заявления ИП Греченок В.В. комиссия по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска, согласно выписки N 5.1 из протокола комиссии от 05.11.2009 N 275, приняла повторное решение отказать в выборе земельного участка по градостроительной ситуации.

Распоряжением мэрии от 11.02.2010 N 2350-р, принятом на основании решений комиссии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска (в том числе протокол от 29.10.2009 N 274), в соответствии со статьей 31 Земельного кодекса РФ, ИП Греченок В.В. отказано в размещении автозаправочной станции по ул.Софийской в Советском районе (пункт 1.14 распоряжения).

03.03.2010 ИП Греченок В.В. обратился в антимонопольный орган с жалобой на действия мэрии г.Новосибирска, выразившиеся в отказе в предоставлении земельного участка под строительство АЗС по ул. Софийская.

Решением антимонопольного органа от 10.06.2010 мэрия признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Как следует из решения нарушение выразилось в осуществлении незаконного препятствования деятельности ИП Греченок В.В. путем осуществления действий - необоснованных отказах в предоставлении земельного участка под строительство АЗС с местоположением: г.Новосибирск, Советский район, между д. 16 и д. 18а по ул.Софийской, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции на рынке розничной продажи топлива в г.Новосибирске.

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание N 35 от 10.06.2010, в соответствии с которым Мэрии города Новосибирска в срок до 10.07.2010 необходимо:

1.Устранить нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2.С целью устранения нарушения Мэрии города Новосибирска необходимо: 1) исключить пункт 1.14 распоряжения Мэрии города Новосибирска N 2350-р от 11.02.2010 "Об отказе в размещении объектов", в котором отказывается в размещении автозаправочной станции по ул. Софийской в Советском районе - ИП Греченку В.В.; 2) вернуться к рассмотрению заявления ИП Греченка В.В. о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (земельный участок для размещения автозаправочной станции по ул.Софийской в Советском районе); 3) не допускать необоснованные и незаконные отказы в выборе земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта.

3.Об исполнении настоящего предписания Мэрии города Новосибирска письменно сообщить в антимонопольный орган в срок до 15.07.2010 с приложением подтверждающих документов.

Полагая, что решение и предписание противоречат требованиям действующего законодательства, мэрия обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что действиями мэрии фактически отказано хозяйствующему субъекту - ИП Греченок В.В. в предоставлении земельного участка без каких-либо законных оснований. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности ИП Греченку В.В. по строительству АЗС может привести к ограничению конкуренции на рынке розничной продажи жидкого топлива в г. Новосибирске. Так, незаконный отказ мэрии фактически препятствует выходу на указанный рынок хозяйствующему субъекту (ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Апелляционный суд не может согласиться с выводами арбитражного суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и, нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственного органа, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из мотивировочной части оспариваемого решения

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ИП Греченок В.В. обратился с просьбой о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (АЗС).

Система органов, осуществляющих предоставление земельных участков, закреплена в статье 29 Земельного кодекса РФ, компетенция этих органов определена статьями 9, 10, 11 Земельного кодекса РФ.

В силу статьи 11 Земельного кодекса РФ управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления.

Порядок и правила предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, установлены в статьях 30-32 Земельного Кодекса РФ.

Согласно части 1 статьи 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Процедура предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта определена в пункте 5 статьи 30 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которой принятию решения о предоставлении земельного участка для строительства предшествует процедура выбора земельного участка, в порядке установленном статьей 31 Земельного кодекса РФ.

Согласно части 1 статьи 31 Земельного кодекса РФ с заявлением о выборе земельного участка обращаются граждане и юридические лица, иными словами законом установлен заявительный порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием размещения объекта.

В соответствии с частью 6 статьи 31 Земельного кодекса РФ уполномоченный орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

При этом, закон не установил в качестве обязанности органу местного самоуправления при утверждении решения об отказе в размещении объекта приводить обоснование такого отказа.

Кроме того, Земельный кодекс РФ не содержит перечень оснований, которыми орган местного самоуправления должен руководствоваться при утверждении решения об отказе в предоставлении земельных участков с предварительным согласованием мест размещения

Данное обстоятельство, не означает, что уполномоченный орган не вправе отказать в предоставлении участка.

В рассматриваемом случае, отказ в размещении объекта был исчерпывающим образом мотивирован со ссылкой на конкретные нормы законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии. ИП Греченок В.В. был письменно поставлен в известность о градостроительной ситуации, не позволяющей строить АЗС на испрашиваемом участке.

Согласно п. 7.1.12 приложения к Постановлению Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" автозаправочная станция отнесена к IV классу для которой предусмотрена 100 м. санитарно-защитная зона.

При этом отсутствие воли у уполномоченного органа на принятие решения по распоряжению землями, в нарушение норм действующего законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии, само по себе не влечет нарушение норм Федерального закона "О защите конкуренции".

Кроме того, суд апелляционной инстанции находит необходимым указать следующее, что согласно статье 3 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Следовательно, при рассмотрении антимонопольным органом дел в отношении нарушений, о совершении которых ему сообщил хозяйствующий субъект, обратившись за защитой своих гражданских прав в указанный орган в соответствии с выбором, предоставленным статьей 11 Гражданского кодекса РФ подлежит выяснению - находится ли такое нарушение в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В силу пункта 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" антимонопольный орган, прекращая нарушение антимонопольного законодательства не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов (не имеет полномочий защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения).

Апелляционный суд, изучив материалы дела, пришел к выводу, что сложившиеся отношения по предоставлению конкретного земельного участка во временное владение и пользование предпринимателю не связаны с защитой конкуренции. Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Поскольку в рассматриваемом случае взаимоотношения сторон не носят публичного характера, возложение обязанностей на мэрию по исключению пункта 1.14 распоряжения Мэрии города Новосибирска N 2350-р от 11.02.2010 "Об отказе в размещении объектов", в котором отказывается в размещении автозаправочной станции по ул. Софийской в Советском районе - ИП Греченку В.В., вернуться к рассмотрению заявления ИП Греченка В.В. о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (земельный участок для размещения автозаправочной станции по ул.Софийской в Советском районе), не допускать необоснованные и незаконные отказы в выборе земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, является вмешательством в гражданско-правовые отношения сторон и означает разрешение возникшего между ними спора гражданско-правового характера. В компетенцию антимонопольного органа не входит защита субъективных гражданских прав участников гражданских правоотношений.

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В каждом конкретном случае для квалификации нарушения антимонопольного законодательства применительно к статье 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции".

Антимонопольный орган, указав, что действия по немотивированному отказу предпринимателю Греченку В.В. в предоставлении земельного участка приводят или могут привести к ограничению конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на рынке розничной продажи жидкого топлива в г. Новосибирске, не указал и не доказал наличие фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции на рынке услуг по розничной продажи жидкого топлива в г. Новосибирске.

Одним из признаков ограничения конкуренции в соответствии со статьей 4 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке.

Поскольку ввиду дефиниций, приведенных в статье 4 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции", ограничивающие конкуренцию действия могут быть совершены на определенном товарном рынке, то правовое значение приобретает обоснованное установление продуктовых и географических границ такого рынка, состава его участников по нормативно закрепленным критериям с целью анализа и оценки состояния конкурентной среды, а равно последующего выявления признаков ограничения конкуренции либо возможности таковой.

Из имеющихся в материалах дела документов невозможно однозначно определить границы конкретного рынка, состав его участников и, как следствие, должным образом решить вопрос о негативных фактических либо возможных ограничениях конкуренции.

Констатация антимонопольным органом того, что действиями мэрии созданы препятствия для осуществления предпринимательской деятельности Греченка В.В., что привело или может привести к ограничению конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по розничной продажи жидкого топлива в г. Новосибирске, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания мэрии нарушившей требования статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции".

При изложенных обстоятельствах решение от 10.06.2010 и предписание N 35 от 10.06.2010 Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области подлежат признанию незаконными в связи с отсутствием в действиях Мэрии города Новосибирска нарушений антимонопольного законодательства.

Учитывая недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, который суд считал установленными (п. 2 ч. 1 ст. 270 АПК РФ), принятое судом первой инстанции решение подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований, заявленных Мэрией города Новосибирска.

Руководствуясь п. 2 ст. 269, п. 2 ч. 1 ст. 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 07.10.2010 по делу N А4513809/2010 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным решение от 10.06.2010 и предписание N 35 от 10.06.2010 Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Павлюк Т.В.

Судьи

Жданова Л.И. Хайкина С.Н.