Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2013 г. N 01АП-6051/13

7 ноября 2013 г.

А79-11020/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузьмичевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 05.08.2013

по делу N А79-11020/2012,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации города Чебоксары

о признании недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 13.06.2012 по делу N 41/05-АМЗ-2012,

при участии:

от администрации города г. Чебоксары - Борисова А.В. по доверенности от 21.05.2013 N 29/01-1978,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 13.06.2012 по делу N 41/05-АМЗ-2012.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования на предмет спора, привлечены товарищество собственников жилья "Муссон-1" (далее - ТСЖ "Муссон-1"), муниципальное бюджетное учреждение "Управление жилищным фондом города Чебоксары" (далее - МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары"), Сазонова Ольга Васильевна (далее - Сазонова О.В.), общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания "Альфа".

Решением от 05.08.2013 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии удовлетворил требования администрации.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации в судебном заседании просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 05.08.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителя администрации, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, в антимонопольный орган обратились собственники квартир многоквартирного дома N 12 по пр. Московский г. Чебоксары и лично Сазонова О.В. с обращениями, в которых было указано, что собственниками квартир способ управления домом в форме товарищества собственников жилья не реализован - собственники не вступали в ТСЖ "Муссон-1", просили помочь в решении вопроса по управлению домом, избавиться от управления домом ТСЖ "Муссон-1", которому не доверяют, принять меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства администрацией, выразившегося в непринятии мер по решению неправового захвата указанного дома ТСЖ "Муссон-1".

Приказом от 13.04.2012 N 138 Управление возбудило в отношении администрации дело N 41/05-АМЗ-2012 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 17.05.2012 Управление в качестве ответчика привлекло к рассмотрению дела МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары".

В ходе рассмотрения дела комиссия антимонопольного органа установила, что письмом от 10.02.2012 N 05-10/736 Управление перенаправило коллективное обращение собственников квартир многоквартирного дома N 12 по пр. Московский г. Чебоксары от 31.01.2012 в адрес администрации для исполнения требований жилищного законодательства, указав на необходимость проинформировать антимонопольный орган о результатах рассмотрения заявления и принятых мерах до 09.03.2012.

Письмом от 12.03.2012 N 301 МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" сообщило Управлению, что проводит проверку реализации выбранного способа управления многоквартирным домом N 12 по пр. Московский, по представлении документов (протоколов о выборе способа управления, о выходе из ТСЖ "Залив" с последующим вступлением в ТСЖ "Муссон-1", заявлений собственников помещений о вступлении в членство ТСЖ "Муссон-1", а также устава ТСЖ "Муссон-1") будет составлен акт и принято окончательное решение, о чем будет сообщено в антимонопольный орган дополнительно.

Письмом от 11.04.2012 N 580 МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" сообщило, что во исполнение предписания Государственной жилищной инспекции Чувашской Республики (далее - Госжилинспекция Чувашии) готовит необходимую документацию для проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации многоквартирным домом N 12 по пр. Московский г. Чебоксары; открытый конкурс будет объявлен не позднее 18.04.2012.

Госжилинспекция Чувашии письмом от 02.05.2012 N 12/01-1785 представила документы, на основании которых Управление установило, что деятельность ТСЖ "Муссон-1" по управлению многоквартирным домом N 12 по пр. Московский г. Чебоксары является неправомерной с 20.09.2005 (акт проверки от 02.12.2011 N 35/22). Данная информация была направлена Госжилинспекцией Чувашии в адрес администрации письмом от 14.12.2011 N 12/01-3903, в котором Госжилинспекция Чувашии указала на выявленные нарушения жилищного законодательства со стороны ТСЖ "Муссон-1" и просила администрацию взять под свой контроль процесс выбора способа управления собственниками помещений в указанном доме и в случае необходимости провести конкурс по выбору управляющей компании.

Поскольку открытый конкурс по отбору управляющей компании для многоквартирного дома N 12 по пр. Московский объявлен МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" только 18.04.2012, итоги подведены 23.05.2012, то есть до возбуждения в отношении администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства N 41/05-АМЗ-2012, Управление признало несостоятельными доводы администрации об объявлении открытого конкурса до возбуждения дела N 41/05-АМЗ-2012 и бездействии МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" по проведению открытого конкурса в связи с тем, что собственники жилых помещений многоквартирного дома не обращались в МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" с жалобами на действия ТСЖ "Муссон-1", а администрация в нарушение жилищного законодательства информацию по управлению домом ТСЖ "Муссон-1" в адрес МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" не направляла, указаний по проведению открытого конкурса не давала. Следовательно, у МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" не было информации о необходимости проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом.

Антимонопольный орган посчитал, что администрацией не были выполнены требования части 1 статьи 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", части 4 статьи 161, пункта 1 части 1 статьи 165 Жилищного кодекса Российской Федерации по отношению к многоквартирному дому N 12 по пр. Московский, а именно открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом по указанному адресу органом местного самоуправления не проводился.

При этих условиях Управление пришло к выводу о бездействии администрации, которое привело к ограничению конкуренции на рынке услуг по управлению МКД, то есть устранению возможности других управляющих организаций участвовать в торгах по управлению многоквартирным домом N 12 по пр. Московский г. Чебоксары, поскольку целью проведения конкурса является обеспечение равных возможностей доступа хозяйствующих субъектов на данный товарный рынок, а торги предполагают наличие конкуренции между хозяйствующими субъектами и, соответственно, предложение лучших условий исполнения договора.

Учитывая, что на рынке управления жилищным фондом г. Чебоксары согласно данным мониторинга осуществляют деятельность более 60 управляющих организаций, а ТСЖ "Муссон-1" осуществляет управление многоквартирным домом N 12 по пр. Московский в нарушение жилищного законодательства, антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении в данном случае прав и интересов неограниченного круга лиц - собственников помещений МКД, приобретателей услуг на рынке управления жилищным фондом.

По результатам рассмотрения дела N 41/05-АМЗ-2012 Управление 13.06.2012 приняло решение, которым: выделено в отдельное производство дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" по признакам нарушения статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (пункт 1); рассмотрение дела в отношении МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" в части нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции прекращено (пункт 2); в бездействии администрации признан факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (пункт 3); производство по делу в отношении администрации по признакам нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции прекращено в связи с добровольным устранением нарушения (пункт 4). Кроме того, в решении указано на отсутствие необходимости выдачи предписания, поскольку открытый конкурс по отбору управляющей организации для управления спорным многоквартирным домом проведен.

Администрация не согласилась с пунктом 3 указанного решения Управления и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Следовательно, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Признавая администрацию нарушившей указанную норму, антимонопольный орган исходил из того, что с момента проверки и выдачи Госжилинспекцией Чувашии предписания по обращению собственников жилых помещений многоквартирного дома и направления информации в адрес администрации (14.12.2011) до возбуждения дела о нарушении администрацией антимонопольного законодательства (13.04.2012) при отсутствии выбранного способа управления многоквартирным домом собственниками (согласно информации Госжилинспекции Чувашии) и, несмотря на направление обращения собственников квартир многоквартирного дома в ее адрес антимонопольным органом (письмо от 10.02.1012), орган местного самоуправления не предпринял установленные законодательством обязательные меры по устранению нарушения жилищного законодательства на рынке управления многоквартирными домами - не объявил и не провел открытый конкурс по отбору управляющей организации.

Вместе с тем, как установил суд первой инстанции, доказательства направления Госжилинспекцией Чувашии и получения администрацией письма от 14.12.2011 N 12/01-3903, на которое антимонопольный орган ссылается как на начало периода исчисления вменяемого администрации бездействия, в материалах дела отсутствуют.

Более того, в силу части 4 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проводит открытый конкурс по выбору управляющей организации, если в течение года до дня проведения указанного конкурса собственниками помещений в многоквартирном доме не выбран способ управления этим домом или если принятое решение о выборе способа этим домом не было реализовано.

Между тем, как следует из акта проверки от 02.12.2011 N 35/22, Госжилинспекция Чувашии установила, что управление многоквартирным домом N 12 по пр. Московский ТСЖ "Муссон-1" осуществляет на основании решения общего собрания собственников квартир жилого дома (протокол от 20.09.2006 N 4 общего собрания собственников квартир жилого дома N 12 по пр. Московский г. Чебоксары).

Указанный протокол в судебном порядке не оспорен. В компетенцию администрации не входит проверка сведений, содержащихся в протоколе общего собрания собственников многоквартирного дома.

В соответствии с частью 7 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации любой собственник помещения в многоквартирном доме может обратиться в суд с требованием обязать органы местного самоуправления выбрать управляющую организацию в соответствии с положениями части 4 настоящей статьи.

Следовательно, как обоснованно отметил суд, указанная норма права выходит за пределы антимонопольного регулирования, а возникающие споры между собственниками и органами местного самоуправления должны разрешаться в суде.

При этих условиях, а также ввиду отсутствия доказательств обращения собственников жилых помещений многоквартирного дома непосредственно в администрацию с жалобами на действия ТСЖ "Муссон-1" суд правильно посчитал, что у администрации не было информации о необходимости проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом.

Доказательства обратного Управление не представило.

Кроме того, согласно позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22.11.2011 N 7677/11, пункт 8.2 статьи 162 Жилищного кодекса (в редакции Федерального закона от 04.06.2011 N 123-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации") позволяет собственникам помещений в многоквартирном доме в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора управления многоквартирным домом не только в случае, если управляющая организация не выполняет условий такого договора, но и в случае принятия ими решения о выборе иной управляющей организации или изменении способа управления данным домом.

Как правомерно отметил суд, в рассматриваемом случае антимонопольный орган не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием администрации, не выяснил, по отношению к каким именно хозяйствующим субъектам произошло ограничение конкуренции в результате вменяемого администрации бездействия, выраженного в непроведении конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом N 12 по пр. Московский г. Чебоксары.

Так, Управление не представило доказательства того, что какая-либо управляющая компания обращалась в администрацию, в МБУ "Управление жилищным фондом города Чебоксары" либо каким-то иным способом выразила намерение осуществлять функции управления многоквартирным домом N 12 по пр. Московский г. Чебоксары.

Возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов не свидетельствует о том, что тем самым автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.

Суд пришел к правильному выводу о том, что Управление по сути рассмотрело жилищный спор по управлению многоквартирным домом, возникший между собственниками спорного дома и ТСЖ "Муссон-1", и этот спор не связан с законодательством о защите конкуренции.

Квалифицировав действия администрации как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представил подтверждающие тому доказательства.

На этом основании пункт 3 решения Управления от 13.06.2012 по делу N 41/05-АМЗ-2012 противоречит нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Иное антимонопольным органом не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства и противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 05.08.2013 по делу N А79-11020/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов