Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2013 г. N 01АП-6193/13

13 ноября 2013 г.

А79-2644/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.08.2013

по делу N А79-2644/2013,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлениям общества с ограниченной ответственностью "Автолайн", администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 27.03.2013 по делу N 07-АМЗ/06-2013,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Автолайн" - Ладина В.В., директора, на основании решения от 18.10.2011;

от администрации города Новочебоксарска Чувашской Республики - Курочкина К.Е. по доверенности от 05.07.2013 N 604;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - Шевченко А.В. по доверенности от 15.10.2013,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Автолайн" (далее - ООО "Автолайн", Общество) и администрация г. Новочебоксарска (далее - администрация) обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.03.2013 по делу N 07-АМЗ/06-2013.

Определением суда от 23.04.2013 указанные заявления объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением делу N А79-2644/2013.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечен производственный кооператив "Чебоксарское пассажирское автотранспортное предприятие N 2" (далее - Кооператив).

Решением от 16.08.2013 Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии удовлетворил требования заявителей.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением и нарушением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители Общества и администрации в судебном заседании просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Кооператив, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направил.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено с использованием системы видеоконференцсвязи.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.08.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, постановлением администрации от 20.02.2013 N 74 объявлен конкурс на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Новочебоксарске и утверждена конкурсная документация.

На конкурс выставлено два лота: N 1 - маршруты NN 11, 15, 17, 20К; N 2 - маршруты NN 12, 14, 20.

Заявки на участие в конкурсе подали ООО "Автолайн" и Кооператив.

В день подачи заявки (19.03.2013) Кооператив обратился в Управление с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства, указав, что объединение нескольких маршрутов в один лот не обеспечивает участие в конкурсе всех заинтересованных лиц, не учитывает финансовое положение отдельных субъектов, свидетельствует о навязывании всех маршрутов хозяйствующему субъекту, заинтересованному в осуществлении пассажирских перевозок по конкретному маршруту.

По результатам рассмотрения возбужденного на основании данного заявления дела N 07-АМЗ/06-2013 комиссия Управления приняла решение от 27.03.2013, которым заявление Кооператива признано обоснованным, администрация - нарушившей требования части 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Кроме того, выдано предписание от 27.03.2013, в соответствии с которым администрация должна аннулировать объявленный открытый конкурс на право осуществления пассажирских перевозок.

Администрация и Общество не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Частью 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции определено, что наряду с установленными частью 1 данной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Как следует из подпункта 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ, к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Постановлением администрации от 20.02.2013 N 72 утверждено Положение о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Новочебоксарске (далее - Положение о проведении конкурса).

Во исполнение возложенных обязанностей и в рамках предоставленных законодательством полномочий администрация приняла указанный нормативно-правовой акт, регулирующий порядок проведения конкурса и организовала проведение конкурса на право заключения договоров использования муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта в соответствии с Положением о проведении конкурса, а также во исполнение ранее выданного предписания Управления от 06.12.2012.

Согласно подпункту 4 пункта 1.5 Положения о проведении конкурса под лотом понимается маршрут регулярных перевозок или группа маршрутов регулярных перевозок.

Исследовав обстоятельства формирования маршрутов и объединения их в лоты, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что объединение администрацией маршрутов в лоты при решении местных вопросов, связанных с расходованием бюджета для муниципальных нужд, было обусловлено различным пассажиропотоком и произведено в целях обеспечения бесперебойного равномерного функционирования системы пассажирских перевозок по всем направлениям в черте города.

На основе представленных Обществом отчетов о продаже билетов и задействованных транспортных средствах, суд установил, что количество проданных билетов на разных маршрутах отличается.

Так, в лоте N 1 объединены маршруты NN 11, 15, 17, 20К, из которых наибольшее количество проданных билетов в одном автобусе на маршруте N 20К, затем на маршруте N 11 и наименьшее число проданных билетов - на маршрутах N 15 и N 17. При этом разница в количестве проданных билетов значительна, иногда составляет более 100 билетов с одного автобуса в день.

В лоте N 2 объединены маршруты NN 12, 14, 20, из которых наибольшее количество пассажиров обслуживает маршрут N 14, а остальные два находятся примерно на одном уровне пассажиропотока, с разницей более 100 проданных билетов с маршрутом N 14.

Таким образом, в лот объединены популярные и непопулярные маршруты в смысле спроса. Например, в каждом лоте есть по одному маршруту, по которому пассажиры следуют до основных промышленных предприятий города Новочебоксарска - в лоте N 1 это маршрут N 11 "Юраково - Промзона", в лоте N 2 - маршрут N 14 "ул. Воинов-Интернационалистов - Химпром, 3 Площадка".

В каждом лоте есть маршрут, обслуживающий микрорайон "Ельниково"; маршрут N 17 в лоте N 1 является сезонным, так как в основном пассажиропоток образуется на нем в дачный сезон.

При этом факт того, что представленные Обществом отчеты о количестве проданных билетов составлены в 2013 году, а частично после вынесения Управлением оспариваемого решения, суд обоснованно признал несущественным, поскольку данные регулярные маршруты функционируют в городе Новочебоксарске несколько лет и не являются вновь открывающимися. Следовательно, отчеты правомерно приняты в обоснование доводов заявителей о разном пассажиропотоке на маршрутах, и, как следствие, о разной рентабельности этих маршрутов.

С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что действия администрации по объединению маршрутов обусловлены необходимостью решения социально-значимых проблем населения городского округа по обеспечению пассажирских перевозок на всей его территории, при этом действующее законодательство (муниципальное, республиканское, федеральное) не содержит запрета на объединение нескольких маршрутов в один лот.

В свою очередь Управление не представило доказательства того, что объединение администрацией в одном лоте конкурса нескольких маршрутов городского пассажирского транспорта может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции между перевозчиками на стадии их участия в конкурсе, является препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, а также необоснованности подобного порядка формирования лотов с учетом необходимости обеспечить оптимальный баланс между интересами отдельных перевозчиков по извлечению максимальной прибыли за счет осуществления перевозок лишь по прибыльным маршрутам и интересами города в целом.

В рассматриваемом случае администрация сформировала лоты таким образом, чтобы конкурс состоялся по каждому маршруту, а каждый лот предполагал возможность извлечения прибыли, отвечающей цели предпринимательской деятельности (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации), с минимально возможными ее обременениями, не создавая необоснованных препятствий и не предоставляя неоправданных преимуществ никому из претендентов при проведении конкурса.

Следовательно, является правильным заключение суда о том, что формирование в проведенном конкурсе лотов с включением нескольких маршрутов использовано для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции органов местного самоуправления, и не направлено на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Довод Управления о том, что небольшие перевозчики не смогут участвовать в конкурсе в связи с необходимостью выставления значительного количества автобусов, обоснованно не принят судом первой инстанции. Доказательства того, что кто-либо из перевозчиков поставлен в неравные условия, материалы дела не содержат и антимонопольным органом не представлены.

Условия конкурса не исключают права заключения перевозчиками договоров аренды транспортных средств у собственников автобусов, права на объединение своих возможностей. В частности, в собственности Общества находится 21 автобус, а для участия в конкурсе оно привлекло по договорам аренды еще 77 автобусов.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции с учетом приведенных норм действующего законодательства и фактических обстоятельств дела пришел к правомерному выводу о недоказанности антимонопольным органом в действиях заявителя нарушения вменяемой нормы Закона о защите конкуренции (части 2 статьи 17).

На этом основании оспариваемые решение Управления от 27.03.2013 по делу N 07-АМЗ/06-2013 и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы как администрации, так и ООО "Автолайн" - лица, подавшего заявку на участие в конкурсе и понесшего для этого определенные затраты.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителей.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.08.2013 по делу N А79-2644/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов