Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2013 г. N 01АП-5965/13

5 ноября 2013 г.

А79-1652/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 29.07.2013

по делу N А79-1652/2013,

принятое судьей Афанасьевым А.А.

по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 27.02.2013 по делу N 159/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

Администрация города Чебоксары обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.02.2013 по делу N 159/05-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Билборд" (далее - ООО "Билборд", Общество).

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 29.07.2013 заявленные требования удовлетворены и оспариваемые ненормативные правовые акты Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению антимонопольного органа, материалы дела в полном объеме содержат представленные им документальные доказательства, позволяющие установить и подтвердить факт нарушения администрацией города Чебоксары положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В материалы дела поступило ходатайство от администрации города Чебоксары о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие ее представителя.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что ООО "Билборд" обратилось в Управление с заявлением, в котором указало на бездействие администрации города Чебоксары в вопросе демонтажа рекламных конструкций по истечении сроков действия договоров на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы. ООО "Билборд" также указало, что администрация города Чебоксары предъявляет иски о принудительном демонтаже рекламных конструкций по истечении сроков действия договоров лишь к отдельным рекламораспространителям.

С целью проверки информации, изложенной в обращении ООО "Билборд", руководитель Управления приказом от 26.12.2012 N 560 возбудил дело о нарушении антимонопольного законодательства N 159/05-АМЗ-2012.

27.02.2013 по результатам рассмотрения дела комиссия Управления вынесла решение N 05-04/1132, которым признала нарушающим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" бездействие администрации города Чебоксары по непринятию мер к аннулированию разрешений при истечении сроков действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, предусмотренному пунктом 2 части 18 статьи 19 Федерального закона N 38-ФЗ "О рекламе", что привело к созданию отдельным хозяйствующим субъектам неконкурентных преимуществ в осуществлении хозяйственной деятельности.

Одновременно антимонопольный орган выдал администрации города Чебоксары предписание о прекращении нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем аннулирования разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в связи с истечением срока действия соответствующих договоров и принятию мер по демонтажу рекламных конструкций в порядке, установленном пунктом 2 части 18 статьи 19, части 22 статьи 19 Федерального закона "О рекламе".

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация города Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации;

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона о защите конкуренции.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части 9 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции (далее также - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

В соответствии с частью 17 статьи 19 Закона о рекламе разрешение выдается органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа на каждую рекламную конструкцию на срок действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. В разрешении указываются владелец рекламной конструкции, собственник земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, тип рекламной конструкции, площадь ее информационного поля, место установки рекламной конструкции, срок действия разрешения, орган, выдавший разрешение, номер и дата его выдачи, иные сведения.

Согласно части 18 статьи 19 Закона о рекламе органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа решение об аннулировании разрешения принимается:

1) в течение месяца со дня направления ему владельцем рекламной конструкции уведомления в письменной форме о своем отказе от дальнейшего использования разрешения;

2) в течение месяца с момента направления ему собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества, к которому присоединена рекламная конструкция, документа, подтверждающего прекращение договора, заключенного между таким собственником или таким владельцем недвижимого имущества и владельцем рекламной конструкции;

3) в случае, если в течение года со дня выдачи разрешения рекламная конструкция не установлена;

4) в случае, если рекламная конструкция используется не в целях распространения рекламы, социальной рекламы;

5) в случае, если разрешение выдано лицу, заключившему договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции с нарушением требований, установленных частями 5.1 - 5.7 настоящей статьи, либо результаты аукциона или конкурса признаны недействительными в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) в случае нарушения требований, установленных частями 9.1 и 9.3 настоящей статьи.

В соответствии с частью 21 статьи 19 Закона о рекламе в случае аннулирования разрешения или признания его недействительным владелец рекламной конструкции либо собственник или иной законный владелец соответствующего недвижимого имущества, к которому такая конструкция присоединена, обязан осуществить демонтаж рекламной конструкции в течение месяца и удалить информацию, размещенную на такой рекламной конструкции, в течение трех дней.

Согласно части 22 статьи 19 Закона о рекламе при невыполнении обязанности по демонтажу рекламной конструкции орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе обратиться в суд или арбитражный суд с иском о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции. В случае принятия судом или арбитражным судом решения о принудительном осуществлении демонтажа рекламной конструкции ее демонтаж, хранение или в необходимых случаях уничтожение осуществляется за счет собственника или иного законного владельца недвижимого имущества, к которому былаприсоединена рекламная конструкция. По требованию собственника или иного законного владельца такого недвижимого имущества владелец рекламной конструкции обязан возместить ему разумные расходы, понесенные в связи с демонтажом, хранением или в необходимых случаях уничтожением рекламной конструкции.

В пункте 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 N 58 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О рекламе" разъяснено, что часть 22 статьи 19 Закона о рекламе в качестве общего правила предусматривает судебный порядок обязания лица демонтировать рекламную конструкцию. Исключение из этого правила установлено частью 10 статьи 19 Закона о рекламе, допускающей демонтаж самовольно установленной рекламной конструкции без судебной процедуры на основании предписания органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция.

Приведенные разъяснения Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации подтверждают, что аннулирование разрешения, признание его недействительным или истечение срока его действия являются разными и самостоятельными основаниями для применения судебного порядка демонтажа рекламной конструкции.

Из взаимосвязанного толкования указанных норм следует, что по истечении срока действия разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции невозможно его аннулирование.

Перечень оснований для принятия органом местного самоуправления решения об аннулировании разрешения, указанных в части 18 статьи 19 Закона о рекламе, не содержит такого основания как истечение срока действия разрешения.

В таком случае должен применяться судебный порядок демонтажа рекламной конструкции.

С учетом этого, при рассмотрении дела N 159/05-АМЗ-2012 Управление необоснованно не приняло во внимание и не исследовало утверждение администрации города Чебоксары о том, что по состоянию на 21.01.2013 подготовлены исковые заявления в отношении ряда рекламораспространителей.

В оспариваемом решении комиссия Управления указывает, что к моменту рассмотрения дела истекли сроки действия договоров на установку и эксплуатацию 356 рекламных конструкций, однако рекламные конструкции их владельцами не демонтированы. В свою очередь, администрация г. Чебоксары в течение длительного времени не совершает действия, направленные на аннулирование разрешений в отношении всех рекламных конструкций, по которым истекли сроки действия договоров на их установку и эксплуатацию.

В связи с этим Комиссия Управления пришла к выводу, что имеется очевидная связь между бездействием администрации г. Чебоксары по непринятию мер по аннулированию разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, предусмотренных пунктом 2 части 18 статьи 19 Закона о рекламе и негативным влиянием (возможностью такового) на конкурентную среду на товарном рынке наружной рекламы в г.Чебоксары. Такая ситуация привела к созданию неконкурентных преимуществ в осуществлении хозяйственной деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, что является нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Вместе с тем, антимонопольный орган не раскрыл в решении, в какой форме в данном случае выразилось ограничение конкуренции на товарном рынке наружной рекламы в г.Чебоксары по смыслу статьи 4 Закона о защите конкуренции с учетом того обстоятельства, что в Управление обратилось ООО "Билборд", являющееся действующим участником этого товарного рынка, а не иной хозяйствующий субъект, который в результате рассматриваемого бездействия администрации г.Чебоксары не может войти и стать участником этого товарного рынка; не исследован вопрос обо всех участниках этого товарного рынка.

При установленных обстоятельствах признаются несостоятельными доводы ООО "Билборд", указанные в письменных пояснениях, о том, что администрация г.Чебоксары создала неравные условия для деятельности рекламораспространителей на рынке наружной рекламы в г.Чебоксары, поскольку в отношении ООО "Билборд" были предъявлены иски о демонтаже рекламных конструкций по истечении срока действия договоров, а в отношении многих других рекламораспространителей иски не предъявляются или создается видимость претензионной работы, поскольку данные обстоятельства не свидетельствуют об ограничении состояния конкуренции на товарном рынке наружной рекламы в г.Чебоксары в том содержательно-правовом смысле, который придается статьей 4 Закона о защите конкуренции.

С учетом того, что в рассматриваемом случае администрация г.Чебоксары указала суду норму закона, которая по истечении срока действия договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не обязывает совершать действия по аннулированию ранее выданных разрешений, а антимонопольный орган не доказал ограничение конкуренции на определенном товарном рынке, имеются основания для признания оспариваемого решения Управления незаконным.

Поскольку нарушение администрацией города Чебоксары части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Управление мотивировало именно непринятием мер к аннулированию ранее выданных разрешений по истечении срока действия их и договоров, суд первой инстанции законно и обоснованно признал оспариваемое решение незаконным и необоснованным.

На какие-то иные обстоятельства Управление в оспариваемом решении не ссылалось, нарушение администрацией города Чебоксары части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции иными обстоятельствами не мотивировало.

При этом арбитражный суд, исходя из задач судопроизводства, в данном случае не может возлагать на себя функции соответствующих государственных органов и устранять (восполнять) недостатки оспариваемого ненормативного правового акта.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемых решения и предписания.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильно применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному итоговому заключению о том, что оспариваемое решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 27.02.2013 по делу N 159/05-АМЗ-2012 не соответствуют Закону о защите конкуренции, Закону о ркламе и нарушают права и законные интересы администрации города Чебоксары в сфере экономической деятельности, что в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявление администрации города Чебоксары.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Управления Первый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 29.07.2013 по делу N А79-1652/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 29.07.2013 по делу N А79-1652/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Ю.В. Протасов