Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2013 г. N 01АП-6205/13

13 ноября 2013 г.

А38-2797/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола"

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.08.2013

по делу N А38-2797/2013,

принятое судьей Камаевой А.В.

по заявлению администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола"

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 13.03.2013 по делу N 03-28/28-2012,

при участии:

от администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола" - Сидоркиной Е.О. по доверенности от 19.02.2013 N 010-79/32, Магсумовой О.В. по доверенности от 09.01.2013 N 010-79/6,

и установил:

администрация муниципального образования "Город Йошкар-Ола" (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее - Управление, антимонопольный орган) от 13.03.2013 по делу N 03-28/28-2012.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены муниципальное предприятие "Трест банно-прачечного и ритуального хозяйства" муниципального образования "Город Йошкар-Ола" (далее - МП "Трест БПРХ", Предприятие), закрытое акционерное общество "Военно-мемориальная компания", общество с ограниченной ответственностью "Марийская мемориальная компания", общество с ограниченной ответственностью "Плюс", общество с ограниченной ответственностью "Ритус".

Решением от 08.08.2013 Арбитражный суд Республики Марий Эл частично удовлетворил требования заявителя и признал недействительным пункт 2 предписания Управления от 13.03.2012 N 03-28/28-2012 в части обязания администрации в течение 60 дней с момента получения предписания разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения. В остальной части суд отказал заявителю в удовлетворении требований.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным решения Управления от 13.03.2013 по делу N 03-28/28-2012.

Представители администрации в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.08.2013 в обжалуемой части проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей администрации, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, Управлением был проведен анализ состояния конкуренции на отдельном сегменте рынка похоронных услуг - услугам по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) за период 2011 год - 1-й квартал 2012 года на территории г. Йошкар-Олы, в ходе которого в действиях администрации выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства. На этом основании Управление по собственной инициативе возбудило дело N 03-28/28-2012.

По результатам рассмотрения указанного дела Управление 13.03.2013 приняло решение, которым в действиях администрации признан факт нарушения части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в неосуществлении функций, возложенных на орган местного самоуправления, в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, в том числе наделения хозяйствующего субъекта - МП "Трест БПРХ" полномочиями органа местного самоуправления, что привело к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории г. Йошкар-Олы.

Кроме того, администрации выдано предписание от 13.03.2013 N 03-28/28-2012, в соответствии с которым ей необходимо в течение 10 дней с момента получения предписания отозвать доверенность от 10.04.2012 N 023-79/1191, которой Овчаренко Анатолий Степанович был уполномочен представлять администрацию по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах (пункт 1), а также самостоятельно осуществлять возложенные законодательством обязанности по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, для чего в течение 60 дней с момента получения предписания разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (пункт 2).

Администрация не согласилась с решением и предписание антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При этом приведенный в данной норме перечень конкретных нарушений не является исчерпывающим.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичные полномочия закреплены в статье 9 Устава муниципального образования "Город Йошкар-Ола".

Осуществление функций по обеспечению организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, обеспечению организации выполнения работ по содержанию и благоустройству мест захоронения и предоставлению комплекса ритуальных услуг возложены на Управление городского хозяйства администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" в соответствии с Положением об управлении городского хозяйства администрации городского округа "Город Йошкар-Ола", утвержденного решением Собрания депутатов городского округа "Город Йошкар-Ола" oт 28.12.2011 N 365-V (пункт 2.2.15).

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении и похоронном деле) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом следует иметь в виду положения статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

Согласно статье 9 Закона о погребении и похоронном деле стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок.

Вместе с тем в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона о погребении и похоронном деле (статья 10 Закона о погребении и похоронном деле).

Системный анализ норм Закона о погребении и похоронном деле свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями.

Таким образом, лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, Законом о погребении и похоронном деле предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, а организации и индивидуальный предприниматель, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, вправе оказывать услуги по погребению.

В статье 18 Закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок их деятельности.

При этом Закон о погребении и похоронном деле не дает право органу местного самоуправления принимать акты или осуществлять действия, которые создавали бы преимущественные условия для деятельности предприятия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг.

Так, возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта Законом о погребении и похоронном деле не предусмотрена.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, постановлением мэра г. Йошкар-Олы от 15.02.2006 N 283 утверждены Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела и Порядок деятельности общественных кладбищ города Йошкар-Олы.

В соответствии с пунктом 2 постановления мэра г. Йошкар-Олы от 23.12.2005 N 3319 "Об утверждении стоимости и требований к качеству услуг, предоставляемых на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, законному представителю или иному липу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего" МП "Трест БПРХ" определено специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В связи с этим Предприятию переданы в хозяйственное ведение объекты внешнего благоустройства городских кладбищ (всего 10 объектов), включающие заборы, здание смотрителя, асфальтированные дорожки, сарай пристрой и подсобное здание.

Из бюджета городского округа "Город Йошкар-Ола" МП "Трест БПРХ" возмещаются расходы за осуществление организации и содержание мест захоронения. Так, в 2011 году в муниципальном бюджете были предусмотрены расходы на содержание объектов внешнего благоустройства территорий городских кладбищ по разделу бюджетной классификации 0503 "Благоустройство" по статье "Организация и содержание мест захоронения" (6000400) в сумме 4064,0 тыс. руб.; исполнение составило 3913,2 тыс. руб. В 2012 году в бюджете города были предусмотрены расходы по разделу 0503 "Благоустройство" по статье "Организация и содержание мест захоронения" (6000400) в сумме 2327,0 тыс. руб.; по статье "Прочие мероприятия по благоустройству" (6000500) в сумме 300,0 тыс. руб.; бюджетные обязательства в 2012 году исполнены в полном объеме.

Проанализировав представленные антимонопольным органом доказательства, в том числе должностные инструкции работников кладбищ, утвержденные директором МП "Трест БПРХ", письма Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации, доверенность от 10.04.2012 N 023-79/1191, выданную директору МП Предприятия Овчаренко Л.С., приказ МП "Трест БПРХ" от 11.01.2009 N 04 "П", суд первой инстанции установил, что Предприятие как специализированная служба по вопросам похоронного дела получило от администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" следующие полномочия: по осуществлению функций администрации кладбища, а именно право на ведение и учет документации по захоронению, согласование мест захоронения с клиентами, регистрация захоронений, оформление удостоверений на захоронения, обеспечение соблюдения установленного ритуала захоронения, отслеживание состояния мест захоронения, носящих мемориальный характер, работу с обращениями граждан; по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего на городских общественных кладбищах; по ведению и хранению книг регистрации захоронений па кладбищах "Паганур", "Марково", "Туруново".

Таким образом, администрация наделила Предприятие правом осуществлять содержание мест захоронений, организацию ритуальных услуг, а также контроль за соблюдением порядка захоронений, то есть наделила его функциями органа местного самоуправления.

Вместе с тем закрепленные в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления.

Такая передача сопряжена с созданием преимущественных условий для деятельности Предприятия как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на том же рынке услуг, и, соответственно, ущемляет права и законные интересы этих лиц.

В части 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции. Одним из таких признаков в частности является создание возможности для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В рассматриваемом случае судом установлено и материалам дела не противоречит, что наделение МП "Трест БПРХ" соответствующими правомочиями привело к созданию иным хозяйствующим субъектам препятствий доступу на рынок оказания услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории г. Йошкар-Ола. Так, за период 2011 год - 1-е полугодие 2012 года иные ритуальные компании города, кроме Предприятия, услуги по захоронению не оказывали.

Факт создания другим хозяйствующим субъектам препятствий к доступу на рынок оказания услуг по захоронению (рытье могил, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории г. Йошкар-Олы установлен решением Управления от 19.02.2013 по делу N 03-28/27-2012, которым в действиях МП "Трест БПРХ" признано нарушение пункта 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Законность указанного решения антимонопольного органа подтверждена вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 05.08.2013 по делу N A38-2482/2013.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном иссле довании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд первой инстанции с учетом приведенных норм действующего законодательства сделал обоснованный вывод о доказанности антимонопольным органом нарушения администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в ее бездействии по осуществлению функций органа местного самоуправления в части организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и действиях по наделению МП "Трест БПРХ" полномочиями по вопросам согласования (предоставления) мест для погребения тела (останков) или праха умершего па городских общественных кладбищах путем выдачи директору Предприятия доверенности от 10.04.2012 N 023-79/1191, которые имеют своим результатом ограничение конкуренции на рынке оказания услуг по захоронению (рытье могилы, опускание гроба в могилу, засыпка могилы) на территории г. Йошкар-Олы.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган и его территориальные органы возбуждают и рассматривают дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа принято в пределах его компетенции, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы администрации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы судом рассмотрены и признаны несостоятельными, поскольку не опровергают установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении требования о признании недействительным оспариваемого решения антимонопольного органа.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Республики Марий Эл в обжалуемой части отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам, противоречащим нормам действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 08.08.2013 по делу N А38-2797/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Йошкар-Ола" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов