Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 ноября 2013 г. N 18АП-11230/13

г. Челябинск

26 ноября 2013 г.

Дело N А07-12460/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 26 ноября 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Арямова А.А., Баканова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.09.2013 по делу N А07-12460/2013 (судья Валеев К.В.),

В заседании приняли участие представители:

Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - Пономарева Елена Александровна (паспорт, доверенность от 27.02.2013 N 01-05-643/13 сроком на 3 года);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Васильев Игорь Владимирович (удостоверение N 6847, доверенность от 27.08.2012 N 41 сроком до 31.12.2013);

Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее - заявитель, Администрация города) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее -заинтересованное лицо, УФАС по РБ, антимонопольный орган) о признании недействительными решения N А-05/15-13 от 16.05.2013 и предписания N 9-А-05/15-13 от 16.05.2013.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью ООО "Крона" (далее - третье лицо, ООО "Крона").

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.09.2013 (резолютивная часть решения объявлена 04.09.2013) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Администрация просила решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В качестве обоснования апелляционной жалобы ссылается на то, что размещенный на официальном сайте Администрации в сети "Интернет" реестр добросовестных застройщиков носит информационный характер и не имеет признаков нормативно-правового акта.

В силу п. п.2 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2013 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Администрация помимо прочего вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными органами и законами субъектов Российской Федерации. Считает выводы суда первой инстанции об отсутствии полномочий по ведению реестра недобросовестных застройщиков несостоятельными.

Податель жалобы указывает на отсутствие в материалах дела доказательств того, что создание реестра привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке недвижимости: после размещения реестра на сайте ситуация на рынке недвижимости не изменилась. Таким образом, выводы суда об отсутствии полномочий Администрации по ведению реестра добросовестных застройщиков несостоятельны.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание третье лицо не явилось.

С учетом мнения заявителя и заинтересованного лица в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьего лица.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель заинтересованного лица доводы апелляционной жалобы отклонил, ссылаясь на законность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, администрация города создала и разместила на официальном сайте администрации в сети Интернет реестр добросовестных застройщиков (далее - Реестр) в соответствии с установленными администрацией семи критериями оценки, а именно:

1) отсутствие жалоб со стороны участников долевого строительства на действие застройщика. В системе электронного документооборота Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан отсутствуют жалобы граждан на деятельность вышеперечисленных организаций;

2) своевременность ввода в эксплуатацию объектов долевого строительства. Информация подтверждается справкой о вводе в эксплуатацию объектов жилья в - городском округа г. Уфа за январь-декабрь 2012 года;

3) соблюдение требований законодательства о долевом участии в строительстве. Информация подтверждается ежеквартальным отчетом застройщика об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;

4) целевое использование денежных средств участников долевого строительства. Информация подтверждается ежеквартальным отчетом застройщика об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;

5) отсутствие нарушений законодательства об участии в долевом строительстве. Информация подтверждается ежеквартальным отчетом застройщика об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства;

6) своевременное исполнение требований и предписаний Госархстройнадзора РБ. Информация подтверждается списком требований и предписаний Госархстройнадзора РБ, поступивших в 2012 году;

7) отсутствие задолженности по арендной плате и иным платежам в бюджет городского округа город Уфа Республики Башкортостан.

Администрация, проведя анализ, установила, что всем указанным критериям оценки соответствуют семь строительных организаций г. Уфы: МУП "Инвестиционно - строительный комитет г. Уфы" (далее - МУП ИСК г. Уфы), МУП "Служба заказчика и технического надзора" (далее - МУП "СЗ и ТН"), ООО "Жилстройинвест", ООО "СП Инициатива" ОАО КПД", ООО ИСК "Агидель-ИнвестСтрой", ООО ГК "ПСК-6", ООО "ЭРС".

На основании решения Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 24.11.2010 N 30/13 "О реализации мероприятий необходимых для завершения строительства "проблемных" многоквартирных жилых домов на территории городского округа город Уфа Республики Башкортостан" и распоряжению Правительства Республики Башкортостан от 21.04.2011 N 375-р завершение строительства "проблемных" объектов с использованием собственных средств поручено ООО ГК "СУ-10" и ГУП "ФЖС РБ".

В этой связи Администрацией принято решение о внесении ООО ГК "СУ-10" и ГУП "ФЖС РБ" в список добросовестных застройщиков при наличии задолженности по арендной плате за земельные участки.

В УФАС по РБ поступило заявление ООО "Крона" с жалобой на неправомерные действия Администрации по формированию реестра добросовестных застройщиков.

Антимонопольным органом в отношении Администрации проведена проверка, по результатам принято решение от 16.05.2013 (резолютивная часть объявлена 29.04.2013), которым УФАС по РБ решило: признать Администрацию городского округа город Уфа Республики Башкортостан нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (п.1 решения); выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и обеспечении действий, направленных на обеспечение конкуренции (п. 2 решения); передать материалы дела должностному лицу Башкортостанского УФАС России уполномоченному осуществлять административное производство по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ (п. 3 решения).

На основании указанного решения антимонопольным органом выдано предписание от 16.05.2013 по делу N 9-А-05/15-13, которым предписано в месячный срок с момента получения предписания: Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан прекратить нарушение часть 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в создании и размещении на официальном сайте в сети "Интернет" реестра добросовестных застройщиков (п.1 предписания); в целях исполнения предписания Администрации совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: прекратить размещение на официальном сайте в сети "Интернет" реестра добросовестных застройщиков (п. 2 предписания).

Не согласившись с решением и предписанием, заявитель обжаловал их в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции руководствовался выводом о соответствии оспоренных ненормативных правовых актов действующему законодательству и отсутствии нарушения ими прав и интересов заявителя в экономической сфере.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

На основании части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: 1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; 2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В силу ч.2 ст. 1 данного Закона целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие основные функции: 1) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; 2) выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; 3) предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; 4) осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как установлено пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

На основании ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые представляют такие товары; создания дискриминационных условий (условий доступа на товарный рынок, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Данный запрет распространяется прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно требований пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" судам при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные следует учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что, администрация города создала и разместила на официальном сайте администрации в сети Интернет реестр добросовестных застройщиков в соответствии с установленными администрацией семи критериями оценки.

При этом Администрация по выбранным ею критериям оценки внесла в названный реестр лишь семь строительных организаций г. Уфы: МУП "Инвестиционно - строительный комитет г. Уфы" (далее - МУП ИСК г. Уфы), МУП "Служба заказчика и технического надзора" (далее - МУП "СЗ и ТН"), ООО "Жилстройинвест", ООО "СП Инициатива" ОАО КПД", ООО ИСК "Агидель-ИнвестСтрой", ООО ГК "ПСК-6", ООО "ЭРС".

Между тем, судом первой инстанции обоснованно указано, что Федеральным законом от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" или иным действующими нормативными правовыми актами полномочия органов местного самоуправления по ведению реестров добросовестных застройщиков не предусмотрены.

При таких обстоятельствах отбор и внесение в реестр произведен администрацией города произвольно, без анализа всех участников рынка строительства жилья, в том числе ООО "Крона", по жалобе которого возбуждено антимонопольное дело.

Своими действиями администрация города поставила хозяйствующие субъекты, осуществляющие долевое строительство жилья, в неравное положение, поскольку своими действиями могло создать у участников долевого строительства мнение о недобросовестности застройщиков не включенных в такой реестр.

Положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции вопреки доводам апелляционной жалобы предполагают возможность признания лица нарушившим требования данной нормы даже при отсутствии материальных последствий таких действий.

По результатам проведенной проверки в отношении Администрации обоснованно принято решение от 16.05.2013 (резолютивная часть объявлена 29.04.2013), которым Администрация городского округа город Уфа Республики Башкортостан нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Как было указано выше, для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической.

При этом нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности должен в силу статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказать заявитель.

В нарушение указанной нормы Администрацией городского округа город Уфа Республики Башкортостан не приведены надлежащие правовые основания незаконности оспариваемого решения и предписания, нарушения прав и законных интересов заявителя и не представлены допустимые доказательства в обоснование приведенных доводов.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт государственного органа соответствует закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Учитывая, что материалами дела доказано нарушение в действиях администрации требований ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, у суда первой инстанции имелись законные основания для отказа в удовлетворении заявленных требований.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.09.2013 по делу N А07-12460/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

А.А. Арямов В.В. Баканов