Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2013 г. N 04АП-4021/13

г. Чита

06 декабря 2013 г.

дело N А19-4843/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 27 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2013 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Рылова Д.Н., Ячменёва Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования города Братска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 июля 2013 года по делу N А19-4843/2013 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ПромАгент" (ОГРН 1093804000256, ИНН 3804043433) к Администрации муниципального образования города Братска (ОГРН 1023800841712, ИНН 3803100833) о признании незаконным постановления от 12.03.2012 N532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов",

об обязании принять решение о предварительном согласовании ООО "ПромАгент" места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка для строительства магазина цветов по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова, д.31, д.33, д.35,

в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвует Огородников Игорь Владимирович,

(суд первой инстанции: судья Мусихина Т.Ю.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "ПромАгент" (далее - заявитель, ООО "ПромАгент" или общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области к Администрации муниципального образования города Братска (далее - Администрация) с заявлением о признании незаконным постановления от 12.03.2012 N 532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов", об обязании принять решение о предварительном согласовании ООО "ПромАгент" места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка для строительства магазина цветов по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова, д.31, д.33, д.35.

Определением суда первой инстанции от 19.06.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Огородников Игорь Владимирович (далее - Огородников И.В.).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 29 июля 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Постановление Администрации муниципального образования города Братска от 12.03.2012 N 532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов" признано незаконным, как несоответствующее Земельному кодексу Российской Федерации.

На Администрацию муниципального образования города Братска возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "ПромАгент" путем принятия решения о предварительном согласовании ООО "ПромАгент" места размещения объекта и утверждении акта выбора земельного участка для строительства магазина цветов по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова, д.31, д.33, д.35.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация и Огородников И.В. обжаловали его в апелляционном порядке. Заявители апелляционных жалоб ставят вопрос об отмене обжалуемого решения как незаконного и необоснованного, принятого при неверном применении норм материального права.

Из апелляционной жалобы Администрации следует, что одним из существенных обстоятельств по данному делу является наличие у Огородникова И.В. права на подачу заявления о предоставлении ему земельного участка на праве аренды и наличие намерения у заинтересованного лица на предоставление ему земельного участка. Указанное право имеется у Огородникова И.В. в силу пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, а доказательством наличия намерения Огородникова И.В. на приобретение прав на земельный участок является заявление от 29.12.2012 (вх.N МУ-661/40/12).

Следовательно, суд первой инстанции использовал произвольное толкование положений Земельного кодекса Российской Федерации, не основанное на обстоятельствах, подтверждающихся материалами дела.

Администрация считает, что оспариваемое постановление соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, административному регламенту предоставления муниципальной услуги "Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта на территории муниципального образования города Братска" и не нарушает прав и законных интересов ООО "ПромАгент" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, но направлено на соблюдение прав и интересов всех заинтересованных лиц.

Администрация полагает, что обжалуемое решение лишает ее законного права на проведение торгов и заключение договора аренды земельного участка на наиболее выгодных условиях.

Также из апелляционной жалобы Огородникова И.В. следует, что в отношении земельного участка было подано несколько заявлений, администрацией было принято законное решение об отказе каждому заявителя в предоставлении земельного участка и информирование о том, что после формирования земельного участка и постановки его на кадастровый учет, он может быть предоставлен исключительно по результатам аукциона.

Позиция администрации является правомерной и обоснованной.

Заявление Огородникова И.В. о предоставлении земельного участка для строительства было подано в разумный срок с момента опубликования информации о предстоящем выборе земельного участка для строительства, оформлено в соответствии с пунктом 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации и к нему были приложены документы, достаточные для удостоверения личности.

По мнению Огородникова И.В., Администрацией правомерно было принято во внимание заявление Огороникова И.В., как претендента на оформление прав на земельный участок.

ООО "ПромАгент" в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы Огородникова И.В..

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако Администрация, Огородников И.В. и общество явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционных жалоб и отзыва на них, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ООО "ПромАгент" зарегистрировано в качестве юридического лица и внесено в единый государственный реестр юридических лиц - 1093804000256 (том 1, л. д. 39-40).

05.03.2012 ООО "ПромАгент" обратилось в Администрацию с заявлением о выборе земельного участка площадью 550 кв.м. и предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства - магазина цветов на земельном участке, расположенном по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова д.31, д.33, д.35.

23.03.2012 состоялось заседание комиссии по выбору земельных участков на территории муниципального образования г. Братска, комиссия решила отложить принятие решения о возможности строительства магазина цветов по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова д.31, д.33, д.35, по заявлению общества в связи с необходимостью проведения процедуры публичных слушаний по изменению проекта планировки 10 микрорайона.

27.03.2012 общество обратилось в Администрацию с заявлением об организации публичных слушаний.

06.09.2012 состоялись публичные слушания по вопросу возможности строительства магазина.

21.11.2012 на основании постановления Администрации N 2566 предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного по адресу: Иркутская область, г. Братск, ж.р. Центральный, ул. Кирова между домами ул. Кирова д.31, д.33, д.35 (зона жилой многоэтажной застройки Ж-3) для строительства магазина.

Администрацией утверждена схема расположения земельного участка, 05.12.2012 в газете "Братские Вести" N 84 опубликовано сообщение Комитета по градостроительству о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства магазина по процедуре выбора земельного участка.

12.03.2013 Администрацией вынесено постановление N 532 "Об отказе ООО ПромАгент" в размещении магазина цветов", расположенного по адресу: Иркутская область, г. Братск, жилой район Центральный, ул. Кирова, между домами 31, 33, 35, в связи с тем, что земельный участок согласно действующему законодательству может быть предоставлен исключительно по результатам торгов.

Заявитель полагая, что постановление Администрации от 12.03.2012 N 532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого постановления закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим постановлением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования общества удовлетворению не подлежат.

Пунктом 1 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 20 настоящего Кодекса, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 24 настоящего Кодекса.

Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов (пункт 1 статьи 30).

Из текста оспариваемого постановления следует, что основанием для отказа ООО "ПромАгент" в предоставлении земельного участка является возможность такого предоставления, согласно действующему законодательству, исключительно по результатам торгов.

Согласно пункту 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

В силу статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.

Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Пунктом 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 9 статьи 31 Земельного Кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено право органов местного самоуправления устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляться исключительно на торгах.

Согласно статье 39 Устава муниципального образования города Братска, утвержденного решением Братской городской Думы от 31.07.1998 N 187/г-Д, Администрация города Братска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Братска, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения города Братска и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Братска федеральными законами и законами Иркутской области.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 11.03.2012 общество обратилось в Администрацию с заявлением N 876 о возможности предварительного согласования места размещения объекта капитального строительства магазина цветов, на земельном участке площадью 550 кв.м., находящегося в Центральном округе г. Братска по ул. Кирова между домами ул. Кирова, д. 31 д. 33, д. 35, площадь застройки 390 кв.м., 2 этажа, высота 3-м., объем 2340 кв.м., через "Одно окно" управления организации предоставления муниципальных услуг аппарата Администрации города Братска.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что, поскольку законодательством не предусмотрено проведение торгов при предоставлении участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта, равно как и не предусмотрены такие торги нормативными актами муниципального образования города Братска, Постановление Администрации муниципального образования города Братска от 12.03.2013 N 532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов" не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации.

Кроме того, суд первой инстанции счел необоснованными возражения Администрации и третьего лица Огородникова И.В. о необходимости проведения торгов в связи с подачей заявления Огородниковым И.В., поскольку, как указал суд первой инстанции, последним нарушен порядок, установленный Административным регламентом предоставления муниципальной услуги "Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта на территории муниципального образования города Братска", утвержденным постановлением Администрации муниципального образования города Братска от 30.07.2012 N 1565 (далее - Административный регламент).

Данные выводы суда первой инстанции суд апелляционной инстанции считает ошибочными, как основанными на неправильном применении норм материального права.

Из публикации в газете "Братские Вести" от 05.12.2012 N 84 (548) следует, что Администрация информирует население о предоставлении земельного участка для строительства по процедуре выбора земельного участка.

29.12.2012 гражданин Огородников Игорь Владимирович обратился к Главе администрации г. Братска с заявлением вход. N МУ-661/40/12 о предоставлении в аренду на пять лет земельного участка категории земель населенных пунктов общей площадью 0,0493 га для строительства магазина цветов по адресу: г. Братск, жилой район Центральный, ул. Кирова, между домами 31, 33, 35.

Обращение подтверждается штампом Муниципального казенного учреждения "Центр предоставления муниципальных услуг" муниципального образования города Братска.

Как уже указывалось выше, предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта нежилого назначения начинается с выбора земельного участка, процедура которого последовательно урегулирована статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

После определения участка(ков), подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Однако в данном случае суд первой инстанции обязал Администрацию принять решение о предварительном согласовании ООО "ПромАгент" места размещения объекта и утвердить акт выбора земельного участка для строительства, хотя устранение нарушения его интересов, даже если оно имело место, не должно приводить к предоставлению обществу не предусмотренных законодательством преимуществ и ущемлению интересов иных лиц.

В силу правила пункта 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации каждый гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта нежилого назначения, имеют право обратиться с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта в соответствующий орган местного самоуправления, который обязан обеспечить такой выбор.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

При этом в рассматриваемом случае не имеет правового значения факт несоответствия заявления второго претендента на спорный земельный участок и приложенных к нему документов требованиям Административного регламента, поскольку в данной ситуации, как уже указывалось, заключение договора аренды земельного участка осуществляется на иных условиях, то есть подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Данные выводы суда апелляционной инстанции соответствуют правовой позиции, сформулированной Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в постановлениях от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11.

В силу указанного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого постановления Земельному кодексу Российской Федерации и отсутствию нарушения прав и законных интересов общества.

Частью 3 статьи 201 АПК РФ установлено, что в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных Управлением требований по мотиву выбора ненадлежащей процедуры защиты нарушенного права.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 29 июля 2013 года по делу N А19-4843/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "ПромАгент" (ОГРН 1093804000256, ИНН 3804043433) о признании незаконным постановления Администрации муниципального образования города Братска (ОГРН 1023800841712, ИНН 3803100833) от 12.03.2012 N 532 "Об отказе ООО "ПромАгент" в размещении магазина цветов" отказать.

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ПромАгент" (ОГРН 1093804000256, ИНН 3804043433), находящегося по адресу: 665724, Иркутская область, г. Братск, ул. Крупской, д. 18, кв. 2, в пользу Огородникова Игоря Владимировича расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 100 рублей.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "ПромАгент" (ОГРН 1093804000256, ИНН 3804043433) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 2 000 рублей, излишне уплаченную при подаче заявления по чеку-ордеру от 03.04.2013, операция 1536932027, сертификат чека: 14389732.

Возвратить Огородникову Игорю Владимировичу из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 900 рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по чеку-ордеру от 15.10.2013, операция 1719080256, сертификат чека: 51218973.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Рылов Д.Н. Ячменёв Г.Г.