Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2013 г. N 02АП-9030/13

г. Киров

27 декабря 2013 г.

Дело N А28-9917/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 декабря 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Ольковой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Касьяновой О.Г., действующей на основании доверенности от 09.09.2013,

представителей ответчика Ворониной И.В.(главного врача), Овчинниковой Т.А., действующей на основании доверенности от 15.11.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 27.09.2013 по делу N А28-9917/2013, принятое судом в составе судьи Хлюпиной Н.П.,

по заявлению Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Кировской области

к Кировскому областному государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Свечинская центральная районная больница"

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Кировской области (далее - заявитель, Территориальный орган, административный орган) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о привлечении Кировского областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Свечинская центральная районная больница" (далее - ответчик, Учреждение, КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ") к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 27.09.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано в связи с неправильной квалификацией совершенного Учреждением правонарушения. Выявленные нарушения квалифицированы судом первой инстанции по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ. Арбитражный суд также пришел к выводу об отсутствии полномочий у заявителя на составление протоколов об административных правонарушениях по частям 2, 3, 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Территориальный орган с принятым решением суда первой инстанции не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Кировской области от 27.09.2013 по делу N А28-9917/2013 и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя жалобы, выявленные в ходе проверки деятельности Учреждения нарушения следует квалифицировать по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ. Выводы суда первой инстанции об обратном административный орган находит ошибочными, основанными на неправильном толковании норм материального права и фактических обстоятельств дела.

В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на сложившуюся судебную практику.

Более подробно доводы административного органа изложены в апелляционной жалобе.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании лицензии от 29.05.2013 N ЛО-43-01-001278 КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" осуществляет медицинскую деятельность.

Территориальным отделом на основании приказа от 24.06.2013 N 152 проведена плановая выездная проверка Учреждения, предметом которой являлось соблюдение обязательных требований или требований, установленных нормативными правовыми актами в области здравоохранения.

В ходе проведения проверки административным органом установлено, что в детском отделении Учреждения в шкафу находился препарат с ограниченным сроком годности (реополиглюкин, раствор для инфузий 200 мл), который был внесен в Тетрадь учета сроков годности лекарственных препаратов только после замечания комиссии (03.07.2013), в отделении скорой медицинской помощи выявлены лекарственные средства с истекшим сроком годности в наборе реанимационной помощи, в антиспидовской аптечке хранится спирт 70% - 50,0, данные о сроке годности которого отсутствуют.

Также Территориальным отделом выявлены лекарственные средства с истекшим сроком годности в автомобильной аптечке ФЭСТ, находящейся в машине скорой медицинской помощи.

В отношении соблюдения Учреждением требований статьи 59 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств" выявлен факт самостоятельного уничтожения Учреждением лекарственных средств МИБП в отсутствие у КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" лицензии на уничтожение лекарственных средств.

По результатам проверки составлен акт проверки N 22.

06.08.2013 по факту нарушения подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения и утилизации, установленным статьями 58, 59 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (далее - Закон N 61-ФЗ), Правил хранения лекарственных средств, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 23.08.2010 N 706н (далее - Правила хранения лекарственных средств, Правила N 706н), Правил уничтожения недоброкачественных лекарственных средств, фальсифицированных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 N 674 (далее - Правила уничтожения лекарственных средств, правила N 674), Управлением в отношении КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" составлен протокол об административном правонарушении, которым деяние Учреждения квалифицировано по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

09.08.2013, руководствуясь статьями 202 - 204 АПК РФ, статьей 23.1 КоАП РФ, Управление обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о привлечении КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции исходил из неправильной квалификации заявителем вменяемого ответчику административного правонарушения. Выявленные нарушения квалифицированы арбитражным судом по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ. Однако, переквалифицировав выявленное нарушение на часть 3 статьи 14.1 КоАП РФ, суд первой инстанции также отказал в привлечении КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" к административной ответственности, поскольку частью 6 статьи 28.3 КоАП РФ не предусмотрены полномочия Территориального отдела на составление протоколов об административных правонарушениях по частям 2, 3, 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Статья 14.43 КоАП РФ введена Федеральным законом от 18.07.2011 N 237-ФЗ, вступившим в силу с 19.01.2012.

Частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, за исключением случаев, предусмотренных статьями 9.4, 10.3, 10.6, 10.8, ч. 2 ст. 11.21, статьями 14.37, 14.44, 14.46, 20.4 названного Кодекса.

В соответствии с примечанием к данной статье, под подлежащими применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательными требованиями в настоящей статье и статье 14.47 названного Кодекса понимаются обязательные требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами, принятыми Комиссией Таможенного союза в соответствии с Соглашением Таможенного союза по санитарным мерам от 11 декабря 2009 года, а также не противоречащие им требования нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению в соответствии с пунктами 1, 1.1, 6.2 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании).

Пунктом 1 статьи 46 Закона о техническом регулировании предусмотрено, что со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, в том числе: защиты жизни или здоровья граждан.

Таким образом, объективная сторона правонарушения, предусмотренного части 1 статьи 14.43 КоАП РФ, состоит, в том числе в нарушении продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам реализации, не соответствующих таким требованиям.

Такие требования установлены, в частности, Федеральным законом от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств", Правилами хранения лекарственных средств, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 23.08.2010 N 706н, Правилами уничтожения недоброкачественных лекарственных средств, фальсифицированных лекарственных средств и контрафактных лекарственных средств, утвержденных постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 N 674.

Согласно частям 1, 2 статьи 58 Закона N 61-ФЗ хранение лекарственных средств осуществляется производителями лекарственных средств, организациями оптовой торговли лекарственными средствами, аптечными организациями, ветеринарными аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность или лицензию на медицинскую деятельность, медицинскими организациями, ветеринарными организациями и иными организациями, осуществляющими обращение лекарственных средств. Правила хранения лекарственных средств утверждаются соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии со статьей 59 Закона N 61-ФЗ недоброкачественные лекарственные средства, фальсифицированные лекарственные средства подлежат изъятию из гражданского оборота и уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Основанием для уничтожения лекарственных средств является решение владельца лекарственных средств, решение соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти или решение суда (часть 1).

Уничтожение лекарственных средств производится организациями, имеющими соответствующую лицензию, на специально оборудованных площадках, полигонах и в специально оборудованных помещениях с соблюдением требований в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6).

В соответствии с пунктом 1 Правил хранения лекарственных средств настоящие Правила устанавливают требования к помещениям для хранения лекарственных средств для медицинского применения (далее - лекарственные средства), регламентируют условия хранения указанных лекарственных средств и распространяются на производителей лекарственных средств, организации оптовой торговли лекарственными средствами, аптечные организации, медицинские и иные организации, осуществляющие деятельность при обращении лекарственных средств, индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на фармацевтическую деятельность или лицензию на медицинскую деятельность (далее соответственно - организации, индивидуальные предприниматели).

Согласно пункту 11 Правил N 706н в организациях и у индивидуальных предпринимателей необходимо вести учет лекарственных средств с ограниченным сроком годности на бумажном носителе или в электронном виде с архивацией. Контроль за своевременной реализацией лекарственных средств с ограниченным сроком годности должен осуществляться с использованием компьютерных технологий, стеллажных карт с указанием наименования лекарственного средства, серии, срока годности либо журналов учета сроков годности. Порядок ведения учета указанных лекарственных средств устанавливается руководителем организации или индивидуальным предпринимателем.

При выявлении лекарственных средств с истекшим сроком годности они должны храниться отдельно от других групп лекарственных средств в специально выделенной и обозначенной (карантинной) зоне (пункт 12 Правил N 706н).

Несоблюдение вышеуказанных требований образует объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Материалами дела подтверждается наличие выявленных при проведении проверки нарушений, что свидетельствует о наличии в действиях КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" события административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Выводы суда первой инстанции о том, что выявленное нарушение правил хранения лекарственных средств неправильно квалифицировано заявителем по статье 14.43 КоАП РФ, поскольку допущенные ответчиком нарушения являются нарушением лицензионных требований и условий, ответственность за которое предусмотрена специальной нормой - статьей 14.1 КоАП РФ, апелляционный суд находит ошибочными в силу следующего.

В части 2 статьи 4.4 КоАП РФ предусмотрено, что возможна квалификация одного действия (бездействия), как содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) названного Кодекса.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Объектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, являются общественные отношения в области осуществления предпринимательской деятельности.

Из протокола об административном правонарушении, материалов проверки следует, что КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" совершено нарушение статей 58, 59 Закона N 61-ФЗ, пунктов 11, 12 Правил хранения лекарственных средств, выразившееся в следующем:

- в детском отделении Учреждения в шкафу находился препарат с ограниченным сроком годности (реополиглюкин, раствор для инфузий 200 мл), который был внесен в Тетрадь учета сроков годности лекарственных препаратов только после замечания комиссии (03.07.2013), в отделении скорой медицинской помощи выявлены лекарственные средства с истекшим сроком годности в наборе реанимационной помощи, в антиспидовской аптечке хранится спирт 70% - 50,0, данные о сроке годности которого отсутствуют.

- наличие лекарственных средств с истекшим сроком годности в автомобильной аптечке ФЭСТ, находящейся в машине скорой медицинской помощи.

- выявлен факт самостоятельного уничтожения Учреждением лекарственных средств МИБП в отсутствие у КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" лицензии на уничтожение лекарственных средств.

Поскольку Территориальным отделом в пределах предоставленных ему полномочий установлено и вменено в вину Учреждения нарушение, в том числе, Правил хранения лекарственных средств, Закона N 61-ФЗ, то есть обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения, то указанное нарушение правомерно квалифицировано административным органом по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ.

Кроме того, объектом административного правонарушения, предусмотренного указанной статьей, являются общественные отношения, в рамках которых обеспечивается соблюдение требований технических регламентов и обязательных требований к продукции. Соблюдение данных требований направлено на охрану здоровья, благополучие населения, что свидетельствует о приоритете данной нормы.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В рассматриваемом случае Учреждение не представило доказательств, подтверждающих, что оно предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения.

Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие в действиях КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьей 14.43 КоАП РФ.

Процедура привлечения к административной ответственности, регламентированная нормами КоАП РФ, административным органом соблюдена, существенных нарушений процессуальных требований при производстве по административному делу со стороны Территориального отдела не установлено.

Вместе с тем ошибочные выводы суда первой инстанции об отсутствии в действиях КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 КоАП РФ, в целом не привели к принятию неправильного судебного акта, поскольку в рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции усматривает наличие оснований для квалификации совершенного Учреждением правонарушения в качестве малозначительного.

В соответствии со статьей 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В пунктах 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что квалификация правонарушения как малозначительного производится с учетом конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Таким образом, категория малозначительности относится к числу оценочных, в связи с чем определяется в каждом конкретном случае исходя из обстоятельств совершенного правонарушения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь принципами справедливости и соразмерности, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности, учитывая характер и степень общественной опасности совершенного правонарушения, конкретные обстоятельства его совершения (незначительное количество нарушений), отсутствие вредных последствий правонарушения, исследовав фактические обстоятельства дела, пришел к выводу о том, что совершенное Учреждением правонарушение не создало существенной угрозы охраняемым законом общественным отношениям, не повлекло существенного нарушения интересов граждан, общества и государства.

Достаточных и надлежащих доказательств, свидетельствующих о наличии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, существенного нарушения интересов граждан, общества и государства, пренебрежительного отношения Учреждения к возложенным на него действующим законодательством обязанностям, наступления негативных последствий, административным органом, в нарушение положений части 1 статьи 65 АПК РФ, в материалы дела не представлено.

При принятии решения о возможности квалификации совершенного Учреждением правонарушения в качестве малозначительного суд апелляционной инстанции также учитывает, что статья 2.9 КоАП РФ является общей нормой, не содержит исключений и ограничений и может быть применена судом в отношении любого состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ. Запрета на применение малозначительности к каким-либо составам правонарушений, в том числе формальным, к которым относится часть 1 статьи 14.43 КоАП РФ, КоАП РФ не установлено.

Кроме того, апелляционный суд считает необходимым отметить, что предусмотренный в статье 2.9 КоАП РФ правовой механизм, позволяющий с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий признать не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений правонарушение малозначительным, направлен на то, чтобы установленный размер административного штрафа не перестал быть средством предупреждения совершения новых правонарушений (часть 1 статьи 3.1 КоАП РФ) и не превратился в средство подавления деятельности субъекта.

Согласно абзацу 2 пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием.

С учетом изложенного Учреждению следует объявить устное замечание, в удовлетворении заявления Территориального отдела о привлечении КОГБУЗ "Свечинская ЦРБ" к административной ответственности по части 1 статьи 14.43 КоАП РФ отказать.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьями 202, 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делам о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 27.09.2013 по делу N А28-9917/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Т.М. Олькова