Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти (Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова, "Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.)

Организация правового мониторинга
в системе федеральных органов исполнительной власти

В прошлом году в "Журнале российского права" была опубликована статья, посвященная правовому мониторингу*(1). Эта публикация явилась своеобразным отчетом о работе, которую проводит отдел мониторинга законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП). Рекомендации, предложенные авторами статьи, реализованы Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Таким образом, было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания РФ, координация деятельности которого возложена на Председателя Совета Федерации РФ*(2).

В начале 2007 г. в рамках реализации государственного контракта на выполнение научно-исследовательских работ по теме "Проблемы правового обеспечения административной реформы в Орловской области" были разработаны рекомендации об организации правового мониторинга в системе органов исполнительной власти Орловской области*(3). В целях реализации этих рекомендаций издано распоряжение Губернатора Орловской области, соответствующим должностным лицам областных органов исполнительной власти поручено рассмотреть результаты выполнения научно-исследовательских работ и представить комиссии по реализации административной реформы в Орловской области свои предложения по применению на практике рекомендаций, подготовленных Институтом.

Недавно в ИЗиСП образован Центр правотворчества и анализа правовой практики, составной частью которого стал отдел мониторинга законодательства.

Анализ ситуации в сфере правового мониторинга на начало 2008 г.

Как отмечалось, на федеральном уровне создан Центр мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Ведется работа по организации его деятельности, разрабатывается положение о Центре.

В последнее время активизировалась работа Министерства юстиции РФ по правовому обеспечению организации и проведения мониторинга. Минюстом РФ разработаны проекты Указа Президента РФ "О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти" и Положения о мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти. Отраслевые федеральные министерства (Министерство экономического развития и торговли, Министерство здравоохранения и социального развития и ряд других)*(4) предпринимают действия по проведению мониторинга, соответствующего сферам их деятельности и интересам. Вместе с тем фактически осуществляется мониторинг мероприятий по реализации конкретных задач вместо мониторинга нормотворчества, законодательства и практики его применения.

Также организована "система контроля за нацпроектами"*(5). Мининформсвязи РФ внедряет систему, посредством которой кураторы национальных проектов смогут получать информацию, удостоверенную Федеральной службой охраны РФ. Часть сведений впоследствии станет общедоступной. К системе уже подключены Первый заместитель Председателя Правительства РФ Д. А. Медведев*(6), контрольное управление Администрации Президента РФ, Счетная Палата РФ, Мининформсвязи РФ. В дальнейшем такой доступ получат федеральные министры, затем - губернаторы. Представляется, что создание и внедрение подобных информационных систем позволит использовать их при организации и проведении правового мониторинга.

В городе Москве принято постановление Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. N 164-ПП "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы". Данным постановлением определяется участие органов исполнительной власти города в осуществлении правового мониторинга. В целях формирования системы правового мониторинга на Аппарат Мэра и Правительства Москвы возложена организация и координация деятельности по проведению в органах исполнительной власти города правового мониторинга. Непосредственно осуществлять указанные функции поручено Отделу законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы. Также утверждены Положение об Ученом совете по вопросам законотворческой деятельности и правового мониторинга.

Анализ положения дел в сфере организации и проведения правового мониторинга, к сожалению, приводит к выводам, которые практически не отличаются от выводов годичной давности, а именно:

1) по-прежнему отсутствует обоснованная и официально признанная концепция организации правового мониторинга, и, как следствие, нет единства в терминологии и методологии;

2) на федеральном уровне продолжает отсутствовать нормативная правовая база, устанавливающая основы организации и проведения правового мониторинга;

3) опыт организации и проведения правового мониторинга в субъектах РФ как и прежде демонстрирует, что единых подходов в этой области не выработано (например, в одних субъектах РФ мониторинг осуществляют представительные органы государственной власти, в других - исполнительные).

Учитывая данные проблемы, следует предложить консолидировать усилия ученых и практиков - специалистов законодательных и исполнительных органов государственной власти, правоохранительных и судебных органов по выработке единой концепции, понятийного аппарата и методологии в сфере правового мониторинга.

Таким образом, единство концептуальной основы даст возможность разработать и принять необходимые нормативные правовые акты, регулирующие организацию и проведение правового мониторинга. Очевидно, что для решения отмеченных задач как на федеральном уровне, так и в масштабах всей страны необходима ясно выраженная политическая воля.

К вопросу о чистоте юридической терминологии

Поскольку в России пока нет федерального законодательства, устанавливающего основы организации и проведения правового мониторинга, постольку и в современной юридической науке отсутствует единая позиция по вопросу определения признаков указанного понятия.

Многие ученые и практики используют термины "мониторинг законодательства и правоприменительной практики", "мониторинг правового пространства"; используя эти названия, Совет Федерации Федерального Собрания РФ проводит конференции и семинары, те же термины употребляются в его ежегодном докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Некоторые специалисты говорят о "мониторинге закона", используют иные словосочетания, где ключевым словом является "мониторинг", в качестве дополнительных - "деятельность", "мероприятия" и т.п.

Авторы настоящей статьи используют понятие "правовой мониторинг", так как анализ содержания научных, практических работ, различных конференций (семинаров) и их итоговых документов, включая ежегодные доклады, показывает, что объектом мониторинга являются не только действующее законодательство и практика его применения, но и законопроектная и иная нормотворческая деятельность, осуществляемая всеми ветвями власти.

Очевидно, что термины "мониторинг законодательства", "мониторинг правоприменительной практики", "мониторинг закона", "мониторинг нормативных правовых актов", применяемые отдельно, не охватывают либо стадию нормотворчества, либо - правоприменения.

Поэтому в целях достижения единства терминологии предлагаем использовать понятие "правовой мониторинг", которое охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс*(7).

Использование этого понятия, которое, на наш взгляд, является более универсальным, позволит не только единообразно толковать мониторинговую деятельность юристами (учеными и практиками), но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах. В связи с этим считаем необходимым отметить правильный выбор юридической терминологии Правительством Москвы при разработке и принятии постановления от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы" и постановления от 13 марта 2007 г. N 164-ПП "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы".

Кроме термина "правовой мониторинг" в российском законодательстве закрепляются дефиниции таких самостоятельных видов деятельности, как экологический и финансовый мониторинг.

Так, в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(8) мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) определен как комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Следовательно, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией.

Анализ норм Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"*(9) и Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307*(10), позволяет определить финансовый мониторинг как сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ; контроль и надзор за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в целях привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства.

Таким образом, цели, принципы, объекты, субъекты, а также методология экологического, финансового и правового видов мониторинга различны. Хотя среди юристов встречается точка зрения, что, по крайней мере, методика проведения, принципы и организация перечисленных видов мониторинга едины (или схожи).

Против такой точки зрения уместно привести следующие умозаключения: целью экологического мониторинга (в отличие от других видов мониторинга) является прогноз изменений состояния окружающей среды, своевременное предоставление информации о грядущих природных катаклизмах. В соответствии с этой целью строятся его принципы, организация и методика проведения, а объектами мониторинга являются все виды природных ресурсов. Основой проведения экологического мониторинга служат посты и станции наблюдения (первичные субъекты), само наблюдение и оценка осуществляются посредством взятия проб воды, почвы, грунта, воздуха, запуска гидрометеорологических зондов и т.д., что характеризует методику проведения экологического мониторинга.

Объектом финансового мониторинга является информация о денежных средствах (имуществе), а способом (методикой) проведения служат действия, имеющие сходство с оперативно-розыскными мероприятиями. Цели такого мониторинга - противодействие незаконным действиям в финансовой сфере, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушения финансового законодательства.

Таким образом, очевидно, что экологический, финансовый и правовой виды мониторинга различны и ничего общего не имеют. В то же время, если за основу взять обобщенное понятие "мониторинг", то деятельность по наблюдению за соответствующими процессами, сбор, анализ и оценку информации в экологической, финансовой и правовой сферах можно представить как его отдельные (самостоятельные) виды.

Правовой мониторинг - вид государственной деятельности,
дополнительная функция, обеспечивающая исполнение основных функций
федеральных органов исполнительной власти

Анализ законодательства Российской Федерации, устанавливающего систему, структуру, полномочия и функции федеральных органов исполнительной власти, показывает, что в настоящее время насчитывается восемьдесят семь федеральных органов исполнительной власти*(11). Из них двадцать один орган относится к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Сорок восемь органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Еще восемнадцать федеральных органов исполнительной власти подчиняются непосредственно Правительству РФ.

При этом тридцать девять федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативному правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности. Сорок четыре федеральных органа исполнительной власти обладают функциями контроля и надзора*(12).

Как отмечалось ранее, правовой мониторинг представляет собой систематическую, комплексную деятельность, которую можно отнести к одному из методов государственного контроля, направленного на обеспечение законности*(13).

Как известно, государство осуществляет свою деятельность посредством исполнения государственными органами их функций. Применительно к федеральным органам исполнительной власти это означает, что данные органы осуществляют свою деятельность в рамках (пределах) своих полномочий. Объем полномочий определяется функциями, которые исполняет тот или иной федеральный орган исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (п. 2) установлено, что функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, определяются его указом, а функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ - постановлением Правительством РФ. Наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами в систему федеральных органов исполнительной власти входят государственные комитеты. Государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти (п. 4 Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274).

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (п. 2) определены четыре основные функции федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.

Прежде чем давать рекомендации по организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти, необходимо определить его функционально, т.е. как вид государственной деятельности. Здесь могут быть два варианта: 1) правовой мониторинг - одна из основных функций федеральных органов исполнительной власти; 2) правовой мониторинг - дополнительная функция, вытекающая из двух основных: принятия нормативных правовых актов (нормативно-правовое регулирование в установленных для федеральных органов исполнительной власти сферах деятельности), контроля и надзора за их исполнением.

Полагаем, что правовой мониторинг - это дополнительная функция, которая обеспечивает осуществление двух основных функций. Подобное умозаключение основано на научных данных правового мониторинга (прежде всего, его понятии, цели, задачах и принципах)*(14).

Деятельность федеральных органов исполнительной власти по проведению правового мониторинга, как и всякая иная государственная деятельность, должна осуществляться, во-первых, на плановой основе; во-вторых, иметь координацию; в-третьих, основываться на методическом обеспечении; в-четвертых, быть подконтрольной; в-пятых, высшие органы власти (Президент РФ или Правительство РФ) должны осуществлять общее руководство этой деятельностью.

По сути, планирование, координация, методическое обеспечение, контроль и общее руководство являются составными частями (элементами) деятельности по проведению правового мониторинга.

На содержании одного из таких элементов - планировании - следует остановиться подробнее.

Планы мониторинговой деятельности целесообразно разрабатывать и утверждать совместно (одновременно) с текущими и перспективными планами законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, которые формируются на основе планов законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, а также на основе перспектив социально-экономического развития и правового регулирования сферы общественных отношений, в которой федеральные органы исполнительной власти проводят и обеспечивают организацию государственной политики. План проведения правового мониторинга возможно разрабатывать в форме программы. План (программа) согласовывается (утверждается) Президентом РФ или утверждается Правительством РФ. На основе утвержденного общего плана (программы) федеральные органы исполнительной власти могут утверждать планы (программы) проведения правового мониторинга в установленных для них сферах деятельности. Текущие планы (программы) разрабатываются сроком на один год с "разбивкой" по кварталам, полугодиям. Перспективные планы (программы) могут разрабатываться на период до трех лет.

Непосредственную разработку плана (программы) проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти должен осуществлять тот орган (структурное подразделение федерального органа исполнительной власти), которому будет поручено проведение координации, методического обеспечения и непосредственного контроля мониторинговой деятельности (т.е. орган, занимающий ведущее положение в сфере правового мониторинга среди других федеральных органов исполнительной власти). Представляется, что наиболее эффективной будет схема, при которой этот орган (его структурное подразделение) разрабатывает план правового мониторинга с участием других федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) или по согласованию с ними.

Следует также предусмотреть, что помимо планового проведения мониторинга федеральные органы исполнительной власти будут осуществлять внеплановый мониторинг по отдельным поручениям Президента РФ и Правительства РФ.

План (программа) проведения правового мониторинга должен содержать: цель мониторинга, выбор его вида; объект мониторинга с учетом конкретизации его цели; перечень субъектов и участников мониторинговой деятельности; сроки проведения сбора, обработки, систематизации и предоставления информации (ее обмена) на всех уровнях; требования к форме информации, ее содержанию, объему и показателям; сроки проведения анализа и оценки информации, подготовки и предоставления Президенту РФ и Правительству РФ итогового документа по результатам проведения правового мониторинга.

Таким образом, мониторинговую деятельность федеральных органов исполнительной власти, ее объем и содержание можно представить как совокупность двух взаимосвязанных стадий, каждая из которых предполагает проведение целого комплекса исследований:

1) по сбору, обработке, систематизации информации:

о нормотворческой деятельности (по планам законопроектной деятельности Президента РФ и Правительства РФ, собственной нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти);

о законодательстве;

о правоприменительной практике;

о статистических и социологических данных;

2) по анализу и оценке информации, включая проведение юридической и антикоррупционной экспертизы как проектов, так и действующих нормативных правовых актов.

Анализ и оценка информации, представление Президенту РФ и Правительству РФ итогового документа по результатам правового мониторинга.

Таким образом, логично перейти к предложениям и рекомендациям по организации этой деятельности в имеющейся системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.

Возможные варианты (способы) организации правового мониторинга в
системе федеральных органов исполнительной власти

Критерием, определяющим способ организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти, является выбор органа (его структурного подразделения), который будет занимать ведущее положение в мониторинговой деятельности и которому будет поручено осуществление координации, методического обеспечения, планирования и непосредственного контроля за проведением правового мониторинга. Именно этот орган (его структурное подразделение) должен осуществлять окончательную систематизацию, анализ и оценку информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти, а также осуществлять подготовку и представление в Правительство РФ итогового документа по результатам проведения правового мониторинга.

Что касается определения способа организации правового мониторинга, то с учетом предложенной нами классификации его можно представить как централизованный, поскольку организация мониторинга устанавливается в системе одной из ветвей власти и имеет соответствующее нормативное обеспечение. С другой стороны, можно говорить об элементах смешанного способа организации, поскольку к процессу проведения правового мониторинга обязательно следует привлекать институты гражданского общества, прежде всего, научно-исследовательские, экспертные и общественные организации и учреждения, а также организации, изучающие общественное мнение (проводящие социологические исследования), специалистов в различных областях знаний*(15). Особенно важно их участие на завершающей стадии (этапе) правового мониторинга, когда осуществляется анализ и оценка всей информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти, происходит подготовка итогового документа по результатам правового мониторинга.

Независимо от избранного варианта организации правового мониторинга необходимо четко установить субъектов его проведения, их полномочия и порядок взаимодействия в системе федеральных органов исполнительной власти. Представляется, что критерием здесь должно являться определение правового мониторинга как дополнительной функции, обеспечивающей осуществление основных направлений деятельности.

Таким образом, если правовой мониторинг представлять как постоянно осуществляемый вид государственной деятельности, то его субъектный состав в системе федеральных органов исполнительной власти обобщенно можно представить следующим образом.

Во-первых, сбор, первичный анализ, систематизация, оценка информации и передача полученных результатов исследования по установленной форме и в установленные сроки в орган (его структурное подразделение), занимающий ведущее место в сфере правового мониторинга, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, которые имеют функцию нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности (как правило, такими органами являются министерства). Министерства дают соответствующие поручения своим территориальным органам, а также подведомственным службам и агентствам, чтобы последние, используя контрольно-надзорные и управленческие полномочия, обеспечили министерства необходимыми данными (например, о соблюдении законодательства в той или иной сфере).

Федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты, службы, агентства), не находящиеся в ведении того или иного министерства и не только обладающие функциями надзора, контроля, управления государственным имуществом, но и осуществляющие нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, осуществляют мониторинговые мероприятия самостоятельно с использованием возможностей своих территориальных органов.

Отношения с органом (его структурным подразделением), занимающим ведущее положение в сфере правового мониторинга, по передаче полученных результатов правового мониторинга строятся аналогично вышеуказанным.

Во-вторых, необходимо предусмотреть возможность для органа (его структурного подразделения), занимающего ведущее положение в сфере правового мониторинга, давать поручения любому федеральному органу исполнительной власти о предоставлении соответствующей информации.

Предлагаемая организация правового мониторинга представляется наиболее рациональной, поскольку упорядочивает субъектов его проведения, сокращает их количество, дает возможность систематизировать и уточнить информационный обмен.

При любом из вариантов организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти необходимо учитывать роль Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности, поскольку задачами Комиссии являются: совершенствование законопроектной деятельности Правительства РФ; повышение качества законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности*(16). Кроме того, для решения возлагаемых на нее задач Комиссия рассматривает проекты планов законопроектной деятельности Правительства РФ, рассматривает и утверждает планы подготовки законопроектов, разработка которых предусмотрена федеральными конституционными законами и федеральными законами, и обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти по их реализации; заслушивает отчеты о ходе выполнения федеральными министерствами текущих планов законопроектных работ; разрабатывает предложения и рекомендации по совершенствованию порядка реализации Правительством РФ права законодательной инициативы.

Таким образом, принимая во внимание роль Комиссии, рассмотрим варианты организации правового мониторинга.

Вариант 1.

Систему субъектов правового мониторинга возглавляет Правительство РФ. В этих целях в структуре Аппарата Правительства РФ образуется Департамент правового мониторинга либо существенно расширяются полномочия имеющегося Правового департамента. Указанное структурное подразделение занимает ведущее положение в сфере проведения правового мониторинга (его планирования, координации, методического обеспечения, контроля).

При выборе этого варианта в федеральных органах исполнительной власти создастся эффективная вертикаль из структурных подразделений на каждой ступени органов (в Правительстве РФ, в министерствах, государственных комитетах, службах и агентствах).

Данные подразделения (департаменты, управления, отделы правового мониторинга) в целях обеспечения системности в их деятельности могут иметь двойное подчинение: административное (соответствующему федеральному органу исполнительной власти) и информационное (вышестоящему подразделению правового мониторинга, в итоге - Департаменту правового мониторинга Аппарата Правительства РФ).

Мониторинговые функции департамента Аппарата Правительства РФ, департаментов (управлений, отделов) федеральных органов исполнительной власти соотносятся друг с другом, при этом характер функций различается.

При данном варианте организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти логичным представляется предложение об организации подобных структурных подразделений в исполнительных органах власти субъектов РФ, так как в пределах соответствующих предметов ведения органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране.

Вариант 2.

Ведущее положение в системе федеральных органов власти в сфере правового мониторинга занимает Министерство юстиции РФ. Этот орган осуществляет планирование, методическое руководство, координацию и контроль мониторинговой деятельности. В структуре Минюста РФ образуется соответствующий департамент.

Как отмечалось ранее, Министерством разработаны проекты Указа Президента РФ "О создании системы мониторинга нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти" и Положение о мониторинге нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, утвержденное этим Указом. В упомянутых документах отражена концепция, соответствующая именно этому варианту организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти.

Вариант 3.

Создается специальный федеральный орган исполнительной власти (служба), осуществляющий правовой мониторинг. В этом случае указанному органу следует предоставить полномочия по мониторингу государственного управления в системе федеральных органов исполнительной власти, оценке качества реализации государственных функций и оказания государственных услуг.

В части правового мониторинга специальный орган осуществляет также планирование, методическое руководство, координацию и контроль. Подчиненность вновь созданного федерального органа исполнительной власти представляется логичным определить Президенту РФ.

Кроме разработки концептуальных проблем организации правового мониторинга авторами ведутся исследования в сфере организации тематического мониторинга. В частности, в настоящее время разрабатываются рекомендации по организации правового мониторинга конкретного закона либо взаимосвязанных нормативных правовых актов (на примере приоритетного национального проекта "Образование").

В этом случае организации правового мониторинга важно учитывать значение Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике*(17). Этот совещательный орган при Президенте РФ осуществляет анализ практики реализации приоритетных национальных проектов, оценку эффективности мер, направленных на решение задач в области демографической политики, а также подготовку предложений по совершенствованию деятельности в этих областях. Для решения возложенных на него задач Совет имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций, а также от должностных лиц; привлекать в установленном порядке для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти. В целях реализации решений Совета издаются указы, распоряжения, даются поручения Президентом РФ.

В исследуемой сфере приобретает значение и непосредственная мониторинговая деятельность федеральных органов исполнительной власти. В данном случае это является сферой деятельности Министерства образования и науки РФ, а также подведомственных ему федеральных служб и агентств. При этом вопрос, какой орган будет занимать ведущее место в мониторинговой деятельности (с точки зрения планирования, методического обеспечения, координации, контроля), решающего значения не имеет.

При осуществлении правового мониторинга приоритетных национальных проектов необходимо привлекать к этой деятельности Счетную Палату РФ, поскольку реализация таких проектов предусматривает использование целевых средств государственного бюджета*(18).

Создание основ нормативного регулирования организации и проведения
правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти

Законодательство о правовом мониторинге на федеральном уровне (и независимо от предлагаемого варианта его организации в системе федеральных органов исполнительной власти) должно формироваться следующим образом:

основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты мониторинга определяются федеральным законом "О нормативных правовых актах";

Указом Президента РФ утверждается Положение, в котором устанавливается порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти;

Административный регламент исполнения государственной функции по правовому мониторингу устанавливает требования к порядку исполнения такой функции, подробно определяет административные процедуры, права и обязанности должностных лиц, формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений, определяет также результат действия и порядок его передачи и т.д.

В нормативных правовых актах должен быть определен статус результатов мониторинга. Важно, чтобы выводы из проведенного исследования формулировались как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям, и предусматривались формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и т.д.). Непринятие надлежащих мер в соответствии с рекомендациями должно рассматриваться как неисполнение должностных обязанностей с возложением на виновных лиц юридической ответственности. Установление юридической ответственности является важнейшим в практическом отношении шагом, закрепляющим правовой статус результатов правового мониторинга.

В соответствии с принципом информационной открытости деятельности органов государственной власти необходимо предусмотреть обязанности федеральных органов исполнительной власти и органа (его структурного подразделения), занимающего ведущее место в сфере правового мониторинга, информировать общественность о результатах мониторинга и принятых мерах посредством обязательной публикации информации в СМИ (газеты, телевидение, радио), а также путем ее размещения на официальных сайтах соответствующих органов государственной власти в сети Интернет.

При осуществлении правового мониторинга представляется необходимым установление взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества (научные, общественные организации, средства массовой информации).

В нормативных правовых актах должно быть установлено, каким органом или организацией осуществляется информационно-техническое обеспечение мониторинговой деятельности. Например, в системе Министерства юстиции РФ эту функцию мог бы выполнять Научный центр правовой информации. Изучение проблем информационно-технического обеспечения, возможно, потребует соответствующего поручения в адрес Мининформсвязи РФ или Федеральной службы охраны РФ.

В случае выбора такого варианта организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти, при котором ведущее положение в сфере мониторинговой деятельности занимает Правительство РФ (в лице Правового департамента или Департамента правового мониторинга) потребуется принятие следующих нормативных правовых актов: распоряжения Правительства РФ, устанавливающего полномочия соответствующего департамента Аппарата Правительства РФ, а также указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, вносящих дополнения в действующие положения о федеральных органах исполнительной власти в части осуществления ими функции проведения правового мониторинга.

Выбор Министерства юстиции РФ в качестве органа, возглавляющего систему субъектов правового мониторинга, потребует принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ о внесении соответствующих дополнений в действующие положения о федеральных органах исполнительной власти.

В случае создания в целях осуществления правового мониторинга специального федерального органа исполнительной власти предполагается принятие либо указа Президента РФ либо постановления Правительства РФ (в зависимости от решения вопроса, связанного с подчиненностью), утверждающего положение о новом федеральном органе (службе), который, помимо проведения правового мониторинга, наделяется функциями по мониторингу государственного управления в системе федеральных органов исполнительной власти, оценке качества реализации государственных функций и оказанию государственных услуг. Кроме того, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ необходимо внести в действующие положения о федеральных органах исполнительной власти дополнения, регламентирующие их мониторинговые функции.

Д.Б. Горохов,

заведующий отделом мониторинга

законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук

М.Е. Глазкова,

младший научный сотрудник отдела

"Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 25-38.

*(2) Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. N 496-СФ "О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

*(3) См.: Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 9-28.

*(4) См.: Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. N 50 "Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства"; Приказ Минздравсоцразвития России от 23 ноября 2005 г. N 693 "О мониторинге ситуации в сфере здравоохранения и социальной защиты населения, связанной с разграничением полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(5) См.: Петрачкова А., Аристова Н., Казьмин Д. Глаз Медведева // Ведомости. 2007. 7 мая. N 81(1855).

*(6) Должность Д. А. Медведева указана по состоянию на февраль 2008 г. - прим. авт.

*(7) О концепции и понятии правового мониторинга см.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 30-34.

*(8) Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(9) Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3418.

*(10) Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.

*(11) См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены по состоянию на 11 февраля 2008 г. - прим. авт.

*(12) При подготовке аналитической записки "Организация проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации" был разработан Систематизированный перечень функций федеральных органов исполнительной власти, который позволяет авторам использовать в настоящей статье указанную статистику. Названный Перечень имеет как самостоятельное практическое значение - в целях совершенствования законодательства и системы государственного управления, - так и прикладное - для организации правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти.

*(13) См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 29-30.

*(14) См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 29-34.

*(15) См.: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 4 С. 106-109.

*(16) См.: Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 264.

*(17) См.: Указ Президента РФ от 21 октября 2005 г. N 1226 "О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике".

*(18) См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной Палате Российской Федерации".