Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2014 г. N 07АП-10765/13

г. Томск

28 января 2014 г.

Дело N А27-7079/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 января 2014 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Хайкиной С. Н., Ходыревой Л. Е.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Горецкой О. Ю.

с использованием средств аудиозаписи,

при участии:

от заявителя: без участия,

от административного органа: без участия,

от третьего лица: Кирсанова П. М. по дов. от 28.02.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Частной компании с ограниченной ответственностью САЛЕСИ ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 19.11.2013 по делу N А27-7079/2013 (судья Конева О. П.) по заявлению закрытого акционерного общества "Многоотраслевое производственное объединение "КУЗБАСС" (ИНН 4205074265, ОГРН 1044205063451), г. Кемерово, к Региональному отделению Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе, третье лицо: Частная компания с ограниченной ответственностью САЛЕСИ ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД, о признании незаконным и отмене постановления N 51-13-280/пн от 13.05.2013 о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Многоотраслевое производственное объединение "КУЗБАСС" (далее - ЗАО "МПО "КУЗБАСС", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе (далее - административный орган) N 51-13-280/пн от 13.05.2013 о назначении административного наказания.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Частная компания с ограниченной ответственностью САЛЕСИ ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 19.11.2013 заявленное требование удовлетворено - постановление Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе N 51-13-280/пн от 13.05.2013 о назначении административного наказания признано незаконными и отменено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Частная компания с ограниченной ответственностью САЛЕСИ ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 22.07.2013 отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества.

В обоснование апелляционной жалобы третье лицо ссылается на ошибочность выводов суда о допущенных административным органом существенных процессуальных нарушениях по извещению привлекаемого к административной ответственности лица.

Кроме того, апеллянт указывает на факт намеренного систематического неполучения части корреспонденции, в том числе неполучение заявителем телеграмм, направляемых административным органом, что, по мнению третьего лица, свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны общества.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу поддерживает ее доводы, указывая на то, что им были предприняты меры по уведомлению общества о месте и времени составления протокола.

В отзыве административный орган заявлено ходатайство о его замене на процессуального правопреемника - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) в лице Межрегионального управления Службы Банка России по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе - на основании пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2013 N 645 "Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации", пункт 6 статьи 49 Федерального закона от 23.07.2013 N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков", согласно которым, в связи с упразднением 01.09.2013 ФСФР России, Банк России является правопреемником данного органа по текущим делам, в том числе и в арбитражных судах.

На основании статьи 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционный суд производит замену Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе на его правопреемника - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) в лице Межрегионального управления Службы Банка России по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе.

Отзыв на апелляционную жалобу от заявителя не поступил.

Дело рассмотрено на основании части 3 статьи 156 АПК РФ в отсутствие представителей заявителя и административного органа.

В судебном заседании представитель третьего лица доводы апелляционной жалобы поддержал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы административного органа, заслушав представителя третьего лица, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, административным органом в адрес ЗАО "МПО "КУЗБАСС" направлено предписание о предоставлении документов от 27.02.2013, согласно которому ЗАО "МПО "КУЗБАСС" обязано было в срок не позднее 2 рабочих дней с даты получения предписания направить в РО ФСФР России в СФО следующие документы:

- справки о лице, осуществлявшем в период с 9 января 2013 года по дату получения предписания функции единоличного исполнительного органа общества (с указанием фамилии, имени, отчества, даты и места рождения);

- справки, содержащей данные о месте жительства или месте пребывания лица, осуществлявшего в период с 9 января 2013 года по дату получения предписания функции единоличного исполнительного органа общества;

- копий документов (приказов, решений уполномоченных органов общества), подтверждающих полномочия единоличного исполнительного органа общества, осуществлявшего свои функции в период с 9 января 2013 года по дату получения предписания;

- документов, подтверждающих в случае смены единоличного исполнительного органа общества в период с 9 января 2013 года по дату получения предписания данный факт;

- письменных пояснений в случае отсутствия информации и/или документов, указанных в предписании, с указанием причин их отсутствия.

По состоянию на 04.04.2013 предписание обществом не выполнено, в связи с чем административным органом составлен акт N 51-13-02-74/22 от 04.04.2013, в котором установлено невыполнение в установленный срок предписания РО ФСФР России в СФО от 27.02.2013 N 51-13-ЕС-02/3331 о предоставлении документов.

11.04.2013 административным органом составлен протокол об административном правонарушении N 51-13-270/пр-ап, 13.05.2013 вынесено постановление о назначении административного наказания N 51-13-280/пн о привлечении ЗАО "МПО "КУЗБАСС" к административной ответственности, предусмотренной частью 9 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 550 000 руб.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения общества в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании незаконными и отмене постановления административного органа.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции суд пришел к выводу о том, что административным органом нарушен порядок привлечения ЗАО "МПО "КУЗБАСС" к административной ответственности, что является основанием для признания оспариваемого постановления незаконным и его отмене.

Суд апелляционной инстанции при рассмотрении дела исходит из следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения.

Согласно оспариваемому постановлению общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ, которой установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа.

Объектом данного административного правонарушения является установленный законом порядок управления, и в частности контрольно-надзорные правоотношения, возникающие между субъектами контроля (надзора) и субъектами, деятельность которых подвергается контролю (надзору).

Объективную сторону правонарушения составляет невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков и его территориального органа.

Субъектом административного правонарушения в данном случае выступает юридическое лицо, не выполнившее в установленный срок законное предписание.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 39-ФЗ) федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе направлять эмитентам и профессиональным участникам рынка ценных бумаг, а также их саморегулируемым организациям предписания, обязательные для исполнения, а также требовать от них представления документов, необходимых для решения вопросов, находящихся в компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценны бумаг.

Пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (далее - Закон N 46-ФЗ) предусмотрено, что предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории Российской Федерации.

Исходя из диспозиции части 9 статьи 19.5 КоАП РФ, предписание должно быть законным, то есть его направление и содержащиеся в нем требования о совершении определенных действий должны основываться на соответствующих положениях закона. При этом в предписании могут содержаться требования, как об истребовании документов, так и об устранении нарушений законодательства в области финансовых рынков.

Пунктом 5.14 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденного Постановлением правительства Российской Федерации от 29.08.2011 N 717 (далее - Положение о ФСФР России), пунктом 2.1.5 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам, утвержденного приказом ФСФР России от 22.06.2006 N 06-69/пз-н (далее - Положение N 06-69/пз-н), пунктом 2.1.5 Положения о Региональном отделении Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе, утвержденного приказом ФСФР России от 12.03.2010 N 10-47/пз (далее - Положение N 10-47/пз) предусмотрены полномочия Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальных органов по обеспечению раскрытия информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.3.11 пункта 5.3 Положения о ФСФР России в полномочия ФСФР России по контролю и надзору в установленной сфере деятельности включено рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с КоАП РФ к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применение мер ответственности, установленных административным законодательством.

Аналогичные полномочия региональных отделений ФСФР России закреплены в пункте 2.1.4 Положения N 06-69/пз-н, пункте 2.1.4 Положения N 10-47/пз.

В соответствии с пунктом 6.1 Положения о ФСФР России, пунктом 2.2.1 Положения N 06-69/пз-н, пункта 2.2.1 Положения N 10-47/пз ФСФР России и региональные отделения вправе запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Выдача предписаний поднадзорным организациям и лицам закреплена также в качестве полномочия ФСФР России (ее территориальных органов) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности в подпункте 5.3.7 пункте 5.3 Положения о ФСФР России, пункте 2.1.7 Положения N 06-69/пз-н, пункте 2.1.7 Положения N 10-47/пз.

При этом как выдача предписаний поднадзорным организациям и лицам, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии КоАП РФ к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применение мер ответственности, установленных административным законодательством, выделены в отдельные (самостоятельные) полномочия ФСФР России (ее региональных отделений) по контролю и надзору в установленной сфере деятельности наравне с полномочием по проведению проверок (подпункты 5.3.6, 5.3.7, 5.3.11 пункта 5.3 Положения о ФСФР России, подпункты 2.1.4, 2.1.6, 2.1.7 Положения N 06-69/пз-н, подпункты 2.1.4, 2.1.6, 2.1.7 Положения N 10-47/пз).

Следовательно, принятое ФСФР России в СФО предписание основано на требованиях закона и обязательно для исполнения лицом, которому оно адресовано.

Руководствуясь данными положениями, административный орган направил ЗАО "МПО "КУЗБАСС" предписание от 27.02.2013 N 51-13-ЕС-02/3331.

Требования предписания обществом не исполнены. Данное обстоятельство обществом фактически не оспаривается.

С учетом изложенного арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях общества объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ.

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Материалами дела подтверждается, что у общества имелась реальная возможность для исполнения законного предписания административного органа, но обществом каких-либо мер направленных на исполнение такого предписания принято не было.

Таким образом, в действиях ЗАО "МПО "КУЗБАСС" имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ.

Между тем, как правомерно установлено судом первой инстанции, административным органом нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В статье 28.2 КоАП РФ содержатся требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, обеспечивающие соблюдение гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к ответственности, в том числе об участии законного представителя юридического лица в его составлении.

Протокол об административном правонарушении, составленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, в силу статьи 64 АПК РФ, статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признан доказательством по делу.

Из пункта 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ следует, что при рассмотрении дела об административном правонарушении выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Указанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Исходя из правовой позиции, изложенной в пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

По смыслу положений пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении в отсутствие законного представителя привлекаемого к ответственности юридического лица является существенным нарушением, если это лицо не было надлежащим образом извещено о времени и месте совершения соответствующего процессуального действия.

В соответствии с пунктами 24, 24.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

При решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Таким образом, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

Административный орган указывает на то, что о времени и месте составления протокола об административном правонарушении уведомил общество телеграммой от 04.02.2013 N 51-13-АЧ-02/6022 по адресу: г. Кемерово, пр. Шахтеров, 14а.

Между тем, представленная в качестве доказательств уведомления заявителя о времени и месте составлении протокола телеграмма от 04.02.2013 N 51-13-АЧ-02/6022 не свидетельствует о надлежащем извещении законного представителя общества, поскольку из текста телеграммы следует, что телеграмма не доставлена ЗАО "МПО "КУЗБАСС" по его юридическому адресу: г. Кемерово, пр. Шахтеров, 14а, ввиду отсутствия такой организации.

Кроме того, сведения об этом получены административным органом только 20.04.2013, следовательно, при составлении протокола об административном правонарушении 11.04.2013 РО ФСФР России в СФО не обладало сведениями о надлежащем извещении ЗАО "МПО "КУЗБАСС" о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Доказательств принятия РО ФСФР в СФО каких-либо иных мер к извещению общества в нарушение статьи 65 АПК РФ административным органом не представлено.

Таким образом, ЗАО "МПО "Кузбасс" по независящим от него причинам не получило телеграмму.

При таких обстоятельствах, является правильным вывод суда о несоблюдении РО ФСФР СФО порядка привлечения общества к административной ответственности, данное обстоятельство является существенным процессуальным нарушением, поскольку лишило общество возможности воспользоваться процессуальными правами при рассмотрении дела об административном правонарушении, административный орган нарушил предусмотренные статьей 24.1 КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела, возможность устранения этих последствий при рассмотрении дела отсутствует.

Судом апелляционной инстанции также учитывается, что при наличии информации о невозможности вручения телеграммы, административный орган имел возможность отложить составление протокола об административном правонарушении на иную дату.

В обоснование апелляционной жалобы третье лицо ссылается на отсутствие общества по юридическому адресу, что установлено при явке представителей Компании САЛЕСИ ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД, актами судебного пристава-исполнителя от 21.12.2012, 24.12.2012, 26.12.2012.

Между тем, данные обстоятельства не имеют отношения к настоящему делу, и не свидетельствуют о надлежащем извещении общества о месте и времени протокола по делу об административном правонарушении.

Судом также отклоняются доводы апеллянта о направлении административным органом обществу телеграмм от иных дат, поскольку соблюдение процессуального порядка привлечения лица к административной ответственности, исходя из положений части 6 статьи 210 АПК РФ, устанавливается применительно к обстоятельствам конкретного административного дела.

Ссылка на ответы органа связи на запрос РО ФСФР России в СФО от 11.06.2013 N 0705/05/4740-13, от 12.07.2013 N 0705/05/5682-13 по существу направлена на переоценку выводов суда в части допущения административным органом существенных процессуальных нарушений, и не может влиять на законность и обоснованность судебного акта в указанной части.

Таким образом, доводы, изложенные административным органом в апелляционной жалобе, по существу направлены на иную оценку выводов суда первой инстанции относительно обстоятельств по данному делу, по мнению суда апелляционной инстанции правильно установленных судом.

При таких обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 48, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Произвести процессуальную замену Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе на его правопреемника - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) в лице Межрегионального управления Службы Банка России по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе.

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 19.11.2013 по делу N А27-7079/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

С. В. Кривошеина

Судьи

С. Н. Хайкина Л. Е. Ходырева