Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 января 2014 г. N 01АП-7673/13

20 января 2014 г.

А43-12083/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Выкса Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.10.2013

по делу N А43-12083/2013,

принятое судьей Мустафаевым Г.И.

по заявлению администрации городского округа город Выкса Нижегородской области о признании частично недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 29.03.2013 N 49/1/32,

при участии в судебном заседании представителей:

Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области - Куликова В.В. по доверенности от 30.12.2013 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

администрация городского округа город Выкса Нижегородской области (далее - администрация г.Выкса, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Отдела надзорной деятельности по городскому округу город Выкса Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - Отдел надзорной деятельности, надзорный орган) от 29.03.2013 N 49/1/32 по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 16.10.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрация г.Выкса обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей апелляционной жалобы заявитель указывает на неправильное применение норм материального права, выразившееся в неприменении закона подлежащего применению, а также неверном толковании закона.

По мнению органа местного самоуправления, пункт 1 оспариваемого предписания возлагает на него не предусмотренную действующим законодательством обязанность.

Администрация г.Выкса ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Представитель надзорного органа в судебном заседании выразил несогласие с позицией заявителя апелляционной жалобы, указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения руководителя от 19.02.2013 N 49 в период с 01.03.2013 по 29.03.2013 должностное лицо Отдела надзорной деятельности провело внеплановую проверку в отношении администрации г.Выкса на предмет выполнения последней ранее выданных предписаний об устранении нарушений требований пожарной безопасности от 30.08.2012 N 327/1/165 и от 21.01.2013 N 3/1/3.

В ходе проверки должностное лицо надзорного органа выявило, в том числе нарушение правил пожарной безопасности, выразившееся в отсутствии в селе Верхняя Верея, Выксунского района, Нижегородской области противопожарного водопровода высокого давления, обеспечивающего высоту компактной струи не менее 20-м при максимально необходимом расходе воды на пожаротушение и расположении пожарного ствола на уровне наивысшей точки самого высокого здания.

Результаты проверки зафиксированы в акте государственного контроля (надзора) юридического лица от 29.03.2013 N 49.

29.03.2013 по результатам проведенной проверки Отдел надзорной деятельности выдал предписание N 49/1/32, согласно пункту 1 которого администрации г.Выкса надлежало в срок до 01.05.2013 устранить выявленное нарушение положений статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", пункта 4.3 СП 8.13130.2009 "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности".

Не согласившись с пунктом 1 предписания, орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 69, 71, 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 11, 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и исходил из того, что надзорный орган доказал законность и обоснованность пункта 1 оспариваемого предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 6 Федерального закона N 69-ФЗ, а также подпункта 5 пункта 9 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820, государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

При этом Федеральный закон N 69-ФЗ обязывает руководителей организаций выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны (статья 37), указывая на возможность привлечения к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Согласно пункту 1 статьи 38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820 утверждено Положение о государственном пожарном надзоре (далее - Положение о государственном пожарном надзоре), требования которого наделяют всех государственных инспекторов пожарного надзора правом проверки соблюдения организациями требований пожарной безопасности.

Порядок организации и проведения проверок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора), регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), частью 4 статьи 6 Технического регламента, статьями 3, 19, 20 Федерального закона N 69-ФЗ на органы местного самоуправления поселений и городских округов возложены обязанности по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов, в том числе создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Требования к источникам противопожарного обеспечения обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица и гражданами.

Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера, предъявляемых требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов (далее - поселения) и организаций.

Положениями статьи 10 Федерального закона N 69-ФЗ разъяснено, что финансовое обеспечение мер пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования.

Согласно частям 1 и 2 статьи 62 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Технический регламент) здания и сооружения, а также территории организаций и населенных пунктов должны иметь источники противопожарного водоснабжения для тушения пожаров. В качестве источников противопожарного водоснабжения могут использоваться естественные и искусственные водоемы, а также внутренний и наружный водопроводы (в том числе питьевые, хозяйственно-питьевые, хозяйственные и противопожарные).

Требования к источникам противопожарного обеспечения установлены в статье 68 Технического регламента и согласуются с требованиями раздела 9 Свода правил Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности СП 8.13130.2009 (утвержден приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178).

В соответствии со статьей 68 Технического регламента на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного или внутреннего противопожарного водоснабжения (часть 1).

К источникам наружного противопожарного водоснабжения относятся:

1) наружные водопроводные сети с пожарными гидрантами;

2) водные объекты, используемые для целей пожаротушения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) противопожарные резервуары (часть 2).

Поселения и городские округа должны быть оборудованы противопожарным водопроводом. При этом противопожарный водопровод допускается объединять с хозяйственно-питьевым или производственным водопроводом (часть 3).

Согласно пункту 4.3 СП 8.13130.2009 противопожарный водопровод следует создавать, как правило, низкого давления. Противопожарный водопровод высокого давления создается только при соответствующем обосновании. В водопроводе высокого давления стационарные пожарные насосы должны быть оборудованы устройствами, обеспечивающими пуск насосов не позднее чем через 5 мин. после подачи сигнала о возникновении пожара. Примечание - для поселений с числом жителей до 5 тыс. чел., в которых не создаются подразделения пожарной охраны, следует создавать противопожарный водопровод высокого давления.

В период рассматриваемых правоотношений действовал СНиП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения", утвержденный постановлением Госстроя СССР от 27.07.1984 N 123, в преамбуле которого установлено, что данные нормы должны соблюдаться при проектировании централизованных постоянных наружных систем водоснабжения населенных пунктов и объектов народного хозяйства.

Согласно пункту 2.29 СНиП 2.04.02-84* "Водоснабжение. Наружные сети и сооружения" противопожарный водопровод следует принимать низкого давления, противопожарный водопровод высокого давления допускается принимать только при соответствующем обосновании.

В водопроводе высокого давления стационарные пожарные насосы должны быть оборудованы устройствами, обеспечивающими пуск насосов, не позднее чем через пять минут после подачи сигнала о возникновении пожара.

Примечание - для населенных пунктов с числом жителей до пяти тысяч человек, в которых не предусматривается профессиональная пожарная охрана, противопожарный водопровод должен приниматься высокого давления.

Постановлениями Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.112.2013 по делу N А43-555/2013 и N А43-29585/2012 установлено, что в результате лесных пожаров в 2010 году село Верхняя Верея Выксунского района Нижегородской области было полностью уничтожено, в связи с чем ООО фирма "СС Проект" (генеральный проектировщик) разработало проект по восстановлению указанного села.

Из письма ООО фирма "СС Проект" от 13.03.2013 N 82 следует, что водопровод в селе Верхняя Верея запроектирован в соответствии с требованиями пункта 4.3 СП 8.13130.2009 с характеристиками противопожарного водопровода высокого давления.

Впоследствии водозаборный узел, обеспечивающий работу противопожарного водопровода как водопровода высокого давления, был разукомплектован. Пожарное депо в селе Верхняя Верея отсутствует.

Таким образом, обязанность по обеспечению первичных и иных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования сельское поселение Верхняя Верея возлагается на администрацию г.Выкса как на исполнительно-распорядительный орган; добровольная пожарная охрана не является подразделением пожарной охраны в том содержательно-правовом смысле, который придает этому понятию Федеральный закон N 123-ФЗ и Закон о пожарной безопасности, и добровольная пожарная охрана не может заменить собой подразделение профессиональной пожарной охраны.

Установив фактические обстоятельства по делу, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у надзорного органа имелись правовые основания для выдачи органу местного самоуправления оспариваемого предписания, поскольку он является субъектом ответственности за нарушение установленных норм и правил пожарной безопасности в границах села Верхняя Верея.

Согласно пункту 59 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375, в предписании об устранении нарушений указывается, в том числе, перечень выявленных нарушений и сроки их устранения с указанием нормативных правовых актов, требования которых нарушены.

В оспариваемом предписании установлено нарушение Администрацией статьи 68 Федерального закона N 123-ФЗ, пункта 4.3 Свода правил "Системы противопожарной защиты. Источники наружного противопожарного водоснабжения. Требования пожарной безопасности. СП 8.13130.2009", утвержденных Приказом МЧС России от 25.03.2009 N 178, в связи с тем, что органом местного самоуправления не создан водопровод высокого давления.

В целях соблюдения требований пожарной безопасности в селе действительно может быть создано подразделение пожарной охраны, и тогда условие о наличии противопожарного водопровода высокого давления может не соблюдаться, однако в селе такое подразделение не создано.

Сведения о том, что орган местного самоуправления в целях обеспечения пожарной безопасности планирует создавать такое подразделение, отсутствуют, а заявитель, подменяя понятия, ссылается на то, что в селе создана добровольная пожарная дружина.

В селе был запроектирован противопожарный водопровод именно высокого давления, который в настоящее время не действует.

Таким образом, в соответствии с требованиями нормативных актов, регламентирующих деятельность Отдела, надзорный орган зафиксировал в предписании выявленное нарушение, указал нормативные акты, требования которых нарушены, и срок устранения выявленного нарушения.

Исходя из сути выявленного нарушения, указания на конкретный способ его устранения не требуется.

Тот факт, что построенный пожарный водопровод был разукомплектован, не подтверждает незаконность выданного Отделом предписания и не свидетельствует о правомерности действий администрации городского округа Выкса.

В соответствии с требованиями нормативных актов, регламентирующих деятельность надзорного органа, Отдел надзорный деятельности зафиксировал в пункте 1 оспариваемого предписания выявленное нарушение, указал нормативные акты, требования которых нарушены, и срок устранения выявленного нарушения.

Установив фактические обстоятельства по делу, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что надзорный орган в рамках осуществления проверки органа местного самоуправления действовал в рамках полномочий, предоставленных ему действующим законодательством, пункт 1 оспариваемого предписания Отдела надзорного органа соответствует положениям Федерального закона N 69-ФЗ, Технического регламента, Федерального закона N 131-ФЗ и Федерального закона N 294-ФЗ и не возлагает на администрацию г.Выкса не предусмотренной действующим законодательством обязанности.

Доводы администрации г.Выкса рассмотрены судом первой инстанции и правомерно отклонены, как основанные на неверном толковании правовых норм и противоречащие материалам дела.

По результатам рассмотрения дела суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемое предписание в части пункта 1 принято уполномоченным органом, соответствует Федеральному закону N 294-ФЗ и не нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Нижегородской области законно и обоснованно отказал органу местного самоуправления в удовлетворении заявления.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.10.2013 по делу N А43-12083/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба органа местного самоуправления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии со статьей 333.37, 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.10.2013 по делу N А43-12083/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа город Выкса Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков