Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2014 г. N 20АП-8594/13

г. Тула

29 января 2014 г.

Дело N А68-6926/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23.01.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 29.01.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Стахановой В.Н., судей Еремичевой Н.В. и Заикиной Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Глухаревой Е.А., при участии от заявителя - общества с ограниченной ответственностью "АвтоСтар" (Тульская область, г. Новомосковск, ИНН 7116505324, ОГРН 1107154017563) - Шиенкова К.В. (доверенность от 16.08.2013), в отсутствие заинтересованного лица - государственного казенного учреждения г. Москвы "Организатор перевозок" (г. Москва, ИНН 7710660149, ОГРН 1077746251428), извещенного надлежащем образом о времени и месте судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения города Москвы "Организатор перевозок" на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.11.2013 по делу N А68-6926/2013 (судья Петрухина Н.В.), установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью а "АвтоСтар" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к государственному казенному учреждению г. Москвы "Организатор перевозок" (далее - заинтересованное лицо, административный орган, учреждение, ГКУ г. Москвы "Организатор перевозок") о признании недействительным постановления от 19.07.2013 N ВВВ N 019465, которым общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", в виде административного штрафа в размере 100 тыс. рублей.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 26.11.2013 заявленные обществом требования удовлетворены. При этом суд первой инстанции исходил из того, что в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о наличии в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", а также наличия процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении.

Административный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит указанное решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на соответствующую судебную практику, указывает на наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", а также отсутствие процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, поскольку о рассмотрении дела об административном правонарушении общество уведомлено надлежащим образом.

Общество отзыв на апелляционную жалобу в материалы дела не представило.

Представители заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены апелляционной инстанцией в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителя заявителя, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, 20.05.2013 должностными лицами ГКУ г. Москвы "Организатор перевозок" в ходе проведения мониторинга на предмет соблюдения законодательства города Москвы в сфере пассажирских перевозок на автостанции "Новоясеневская", расположенной по адресу: г. Москва, Новоясеневский тупик, вл. 4, установлено, что регулярный межрегиональный автобусный маршрут "Новомосковск - Москва (Новоясеневская)", в соответствии с письмом-согласованием департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы от 03.07.2012 N 61-04-4584/2 должно обслуживать ООО "АвтоСтар". Общество должно осуществлять пассажирские перевозки по данному маршруту ежедневно в количестве 18 рейсов в период с 13.06.2012 по 12.06.2015. Однако ООО "АвтоСтар" указанный маршрут не эксплуатирует, в связи с чем административный орган пришел к выводу о том, что в действиях общества содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

Определением от 20.05.2013 в отношении общества по данному факту возбуждено дело об административном правонарушении.

Усмотрев в действиях общества состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", административный орган составил протокол от 06.06.2013 ВВВ N 019465.

Постановлением от 19.07.2013 ВВВ N 019465 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 100 тыс. рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа от 19.07.2013, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные обществом требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При квалификации административного правонарушения суд исходит из субъектного состава возникших правоотношений, существа правонарушения, объективной стороны правонарушения и характера применяемого законодательства.

Положениями пункта 6 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, в соответствии с частями 1 - 3 статьи 16.5 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (далее - Закон N 45) устанавливаются соответствующими органами исполнительной власти города Москвы, учреждениями соответствующих органов исполнительной власти города Москвы.

К органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся органы исполнительной власти города, учреждения органов исполнительной власти города Москвы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них законами города Москвы либо нормативными правовыми актами мэра Москвы или Правительства Москвы (часть 3 статьи 16.1 Закона N 45).

Распоряжением Правительства Москвы от 17.05.2011 N 397-РП "О государственном казенном учреждении города Москвы "Организатор перевозок" должностные лица ГКУ г. Москвы "Организатор перевозок" наделены полномочиями по осуществлению контроля над законодательством города Москвы в сфере транспортного обслуживания населения, составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, статьей 10.7 Закона N 45.

Данные полномочия также установлены статьей 16.3 Закона N 45.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно указал, что дело об административном правонарушении в отношении общества возбуждено уполномоченным на то лицом.

В силу части 1 статьи 10.7 Закона N 45 эксплуатация городских, пригородных, междугородних и международных автобусных маршрутов, несогласованных в порядке, установленном Правительством Москвы, а также с нарушениями условий согласования влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - пятьдесят тысяч рублей.

Согласно части 2 статьи 10.7 Закона N 45 повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере ста тысяч рублей.

В целях упорядочения и развития сети регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории города Москвы, обеспечения безопасности перевозок, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, создания цивилизованного рынка транспортных услуг Правительством Москвы принято постановление от 18.01.2005 N 24-ПП "Об организации регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов, проходящих по территории города Москвы", которым утвержден Порядок согласования регулярных межрегиональных и международных автобусных маршрутов (далее - Порядок согласования).

Данный Порядок согласования распространяется на регулярные межрегиональные и международные автобусные маршруты, проходящие по территории г. Москвы, за исключением маршрутов между г. Москвой и населенными пунктами Московской области, а также на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории г. Москвы.

Положениями пункта 2 Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178), предусмотрено, что работа по формированию сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации осуществляется Минтрансом России с привлечением Российского автотранспортного союза и других организаций.

В силу пункта 3 Порядка N 178 открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 8 Порядка N 178 представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном заключении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия.

Более детально порядок и последовательность оформления документации на открытие и переоформление действующих маршрутов, а также взаимодействия при этом с инициаторами открытия регулярных маршрутов, перевозчиками, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определены Методическими рекомендациями, разработанными в соответствии с приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178, утвержденными РАС и согласованными с Министерством транспорта Российской Федерации 16.10.2003 (далее - Методические рекомендации).

В соответствии с пунктом 1.2 Методических рекомендаций регулярные пассажирские перевозки между субъектами Российской Федерации организуются по согласованию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по территории которых проходит маршрут и расписанием предусматриваются остановочные пункты. Для решения вопроса об открытии или по переоформлению действующего маршрута инициатором (перевозчиком) разрабатываются и предоставляются в ассоциации (союзы уполномоченные РАС) документы, перечисленные в пунктах 6 и 7 Порядка N 178 (схемы маршрута, расписания движения автобусов, размер платы за проезд и провоз багажа, график работы водителей, заявка на открытие маршрута, копии учредительных документов, копия лицензии, документ, содержащий сведения о количестве и типе транспортных средств).

Положениями пунктом 9 Порядка N 178 предусмотрено, что после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут.

Согласованные документы на открытие регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации или аргументированный отказ с указанием конкретных причин направляется перевозчику (пункт 10 Порядка N 178).

Общий реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации формируются Минтрансом России на основании утвержденных паспортов маршрутов, один экземпляр паспорта маршрута в соответствии с пунктом 15 Порядка N 178 представляется в Минтранс России для внесения данного маршрута в указанный реестр (пункт 16 Порядка N 178).

Анализ норм Порядка N 178 позволяет сделать вывод о том, что вопросы организации межсубъектного автобусного маршрута, в частности, его основные условия, проводится по согласованию уполномоченных органов субъектов Российской Федерации, а не в одностороннем порядке уполномоченным органом субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 6 Порядка N 178 для решения вопросов по открытию регулярного маршрута перевозчик разрабатывает: схему маршрута в виде графического условного изображения, с указанием остановочных пунктов, расстояний между ними, а также характерных ориентиров (развилок дорог, перекрестков, железнодорожных переездов, мостов, тоннелей и т.д.); расписание движения автобусов на маршруте в виде таблицы с указанием местного времени прибытия и отправления автобусов по каждому остановочному пункту; размер платы за проезд и провоз багажа; график работы водителей на маршруте с указанием времени и пунктов внутрисменного и межсменного отдыха.

При этом суд первой инстанции обоснованно указал, что под согласованием понимается выраженное согласие или мотивированное несогласие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации с указанными параметрами межсубъектного маршрута применительно к участку маршрута, проходящему по территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Поскольку основные условия и порядок согласования регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации в период производства по делу об административном правонарушении устанавливался приказами Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 "Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами", от 14.08.2003 N 178 "Об утверждении Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации", то ответственность за нарушение указанных условий не может вводиться законодательством субъекта Российской Федерации.

Федеральное законодательство в области безопасности дорожного движения и организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом не предусматривает административной ответственности за неосуществление деятельности по перевозке межрегионального маршрута, внесенного в реестр регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, сформированный Минтрансом России.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно указал, что диспозиция статьи 10.7 Закона N 45 не распространяется на перевозчика, осуществляющего эксплуатацию межрегионального (межсубъектового) регулярного автобусного маршрута в части неосуществления им деятельности.

Как установлено судом, административный орган вменил в вину обществу неосуществление эксплуатации межрегионального автобусного маршрута "Новомосковск - Москва (Новоясеневская)", согласованного письмом-согласованием Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы от 03.07.2012 N 61-04-4584/2.

При этом положениями пункта 24 части 1 статьи 12 Федерального закона 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) установлено, что деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам, либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит обязательному лицензированию.

Соответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (часть 2 статьи 2 Закона N 99-ФЗ).

Согласно Положению о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случаев, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280 (далее - Положение N 280), лицензионными требованиями и условиями являются, в частности, соблюдение лицензиатом установленных законом и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров.

Пунктами 5.2.5 и 5.9 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение N 2), предусмотрена обязанность владельцев автобусов соблюдать графики (расписание) движения, проводить контроль выполнения всех рейсов, указанных в расписании.

На основании изложенного несоблюдение графика (расписания) движения на утвержденном и внесенным в реестр Минтранса России межрегиональном автобусном маршруте может рассматриваться как нарушение лицензионных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок, но не как нарушение условий согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушениями условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), установлена частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 10.7 Закона N 45.

Вместе с тем суд первой инстанции сделал вывод о том, что административный орган рассмотрел административное дело, не известив надлежащим образом законного представителя общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, что является существенным нарушением процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, которое повлекло нарушение процессуальных прав и гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом в силу следующего.

Как установлено судом и следует из материалов дела, определением административного органа от 21.06.2013 срок рассмотрения дела об административном правонарушении продлен до 19.07.2013.

При этом согласно указанному определению заинтересованное лицо назначило рассмотрение дела об административном правонарушении на 19.07.2013.

Уведомлением от 21.06.2013 законный представитель общества информирован о необходимости явки в административный орган 19.07.2013 в 11 часов 30 минут для рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

Данное уведомление и определение 24.06.2013 направлено заказной корреспонденцией заявителю по адресу: Тульская область, Новомосковский район, г. Новомосковск, ул. Орджоникидзе, д. 5Д, 10.

Согласно информации с официального сайта "Почта России" уведомление получено обществом 11.07.2013.

Суд первой инстанции счел, что при производстве по делу об административном правонарушении административный орган допустил существенные процессуальные нарушения, выразившиеся в том, что вопреки положениям статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление от 19.07.2013 вынесено в отсутствие представителя общества, в то время как учреждение не располагало сведениями о надлежащем извещении общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, поскольку в определении от 21.06.2013 не содержится сведений о месте и времени рассмотрения материалов дела об административном правонарушении.

Между тем суд первой инстанции не учел следующее.

Положениями части 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с пунктами 2, 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушении устанавливается факт явки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также иных лиц, участвующих в рассмотрении дела; выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 24 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя.

Указанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит перечня документов, которые могут служить доказательством надлежащего извещения лица, в отношении которого ведется производство по делу, о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Цель извещения состоит в том, чтобы лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, имело точное представление о времени и месте его рассмотрения.

Как установлено судом апелляционной инстанции, административный орган воспользовался таким способом извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, как заказное письмо. Учреждение в доказательство направления заказного письма представило: выписку из реестра почтовых отправлений с присвоенным письму почтовым идентификатором N 12729963050420, из которого следует, что уведомление от 21.06.2013 направлено по адресу общества; квитанцию предприятия "Почта России" от 24.06.2013, подтверждающуя отправку обществу указанной корреспонденции; копию страницы официального сайта предприятия "Почта России" от 15.07.2013, удостоверяющую получение обществом корреспонденции с номером почтового идентификатора, аналогичного содержащемуся в реестре почтовых отправлений.

Кроме того, уведомление о вызове для рассмотрения дела об административном правонарушении от 21.06.2013 содержит сведения о рассмотрении в отношении общества дела об административном правонарушении 19.07.2013 в 11 часов 30 минут в ГКУ "Организатор перевозок" по адресу: г. Москва, ул. Космонавта Волкова, д. 31, кабинет 105/1, то есть о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Более того, как пояснил представитель общества в суде апелляционной инстанции, факт получения указанного уведомления общество не отрицает.

Таким образом, у суда первой инстанции отсутствовали основания для вывода о существенном нарушении ГКУ г. Москвы "Организатор перевозок" процедуры привлечения общества к административной ответственности, а следовательно, довод подателя апелляционной жалобы об отсутствии процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении является обоснованным.

Между тем неправильный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного решения.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на судебную практику является несостоятельной, поскольку не может рассматриваться как разъясняющая вопросы применения той или иной нормы права применительно к данному делу.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловную отмену судебного акта, апелляционной инстанцией не выявлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 26.11.2013 по делу N А68-6926/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Н. Стаханова

Судьи

Н.В. Еремичева Н.В. Заикина