Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2014 г. N 12АП-11518/13

г. Саратов

10 февраля 2014 г.

Дело N А12-15711/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 февраля 2014 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Александровой Л.Б.,

судей: Веряскиной С.Г., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

рассмотрев апелляционную жалобу территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области, ОГРН 1043400325429, ИНН 3444115626 (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 16 октября 2013 года по делу N А12-15711/2013 (судья Середа Н.Н.)

по заявлению государственного учреждения здравоохранения "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25", ОГРН 1023402982877, ИНН 3443028748 (г. Волгоград)

к территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области, ОГРН 1043400325429, ИНН 3444115626 (г. Волгоград)

об оспаривании представления,

заинтересованные лица: министерство здравоохранения Волгоградской области, ОГРН 1023403443744, ИНН 3444050369 (г. Волгоград),

администрация Волгограда, ОГРН 1023403433822, ИНН 3444059139 (г. Волгоград),

общество с ограниченной ответственностью "Монтаж Проектирование Комплексных Систем Безопасности", ОГРН 1063444062824, ИНН 3444138461 (г. Волгоград),

экспертная организация "Индекс-Волгоград" (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Государственное учреждение здравоохранения "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (далее - территориальное управление, ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области) о признании недействительным представления от 14 мая 2013 года N 07-36/25/07-14-06/1636.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены экспертная организация "Индекс-Волгоград", Администрация Волгограда, ООО "МонтажПроектированиеКомплексных Систем Безопасности", Министерство здравоохранения Волгоградской области.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 16 октября 2013 года в заявленное требование удовлетворено. Суд признал недействительным представление Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области от 14 мая 2013 г. N 07-36/25/07-14-06/1636, внесенное в адрес Государственного учреждения здравоохранения "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25", как не соответствующее требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 г. N 75н. С Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области в пользу государственного учреждения здравоохранения "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25" взысканы расходы по государственной пошлине в сумме 2 000 руб.

ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, просит принятое по делу решение отменить, и принять по делу новый судебный акт по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Лица, участвующие в деле, отзывы либо возражения на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представили.

Заявитель, заинтересованные лица явку представителей не обеспечили. О Времени и месте рассмотрения дела указанные лица были надлежащим образом извещены, что подтверждается уведомлениями о вручении почтовых отправлений N N 95573, 95575, 95576, 95578, 95579 адресатам 23 декабря 2013 года и 14 января 2014 года. Почтовое отправление N 95577, направленное в адрес ООО "Монтаж Проектирование Комплексных Систем Безопасности", возвращено в суд с отметкой отделения связи "истек срок хранения".

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству суда и назначении времени и места судебного заседания размещена на сайте суда в сети Интернет14 декабря 2013 года.

При таких обстоятельствах, указанные лица имели возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание либо уведомить суд о причинах неявки.

В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

Арбитражный суд апелляционной инстанции находит возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

В судебном заседании 03 февраля 2014 года объявален перерыв до 10 февраля 2014 года до 09 часов 15 минут. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на сайте суда в сети Интернет 04 февраля 2014 года.

Дело в арбитражном суде апелляционной инстанции рассматривается в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, на основании плана контрольной работы ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области на 2013 год (поручение Росфиннадзора от 27 декабря 2012 года) в период с 28 марта 2013 года по 30 апреля 2013 года в отношении ГУЗ "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25" проведена проверка на предмет правомерности и эффективности использования субсидий, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на реализацию программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации, а также на внедрение современных информационных систем в здравоохранение в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" за период с 01 января 2012 года по 31 декабря 2012 года, по результатам которой составлен акт от 30 апреля 2013 года (т.1 л.д.36-63).

В ходе проверки установлено, что в нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса РФ Учреждением допущено неэффективное использование средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования в сумме 1 514 856 руб. в результате оплаты завышенной стоимости ремонтных работ согласно актам о приемке выполненных работ формы КС-2, составленным в соответствии с утвержденными локальными сметными расчетами.

Выявленные нарушения явились основанием для вынесения ГУЗ "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25" представления о ненадлежащем использовании бюджетного процесса, в соответствии с которым Учреждению предложено рассмотреть настоящее представление в месячный срок со дня его получения и принять меры к недопущению в дальнейшем совершения указанных нарушений требований законодательства Российской Федерации, сообщить в Территориальное управление о результатах рассмотрения и принятых мерах в недельный срок по окончании срока рассмотрения представления (л.д. 12).

Не согласившись с представлением ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области, полагая, что оно затрагивает интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, Учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Дело арбитражным судом первой инстанции рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие (недоказанность) хотя бы одного из названных условий служит основанием для оставления заявленного требования без удовлетворения.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При оценке доводов сторон суд принимает во внимание положения части 5 статьи 200 АПК РФ, согласно которым обязанность доказывания обоснованности принятия оспариваемого акта лежит на органе, принявшем оспариваемый ненормативный акт. Вместе с тем бремя доказывания обстоятельств, на которые ссылается лицо в обоснование своих требований и возражений в соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ лежит на лице, которое ссылается на указанные обстоятельства.

Удовлетворяя заявленное требование ГУЗ "Городская клиническая больница скорой медицинской помощи N 25", суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и применил нормы материального права, подлежащие применению.

Как указал суд первой инстанции, из акта проверки от 30 апреля 2013 года следует, что нарушение бюджетного процесса допущено Учреждением в ходе осуществления капитального ремонта кардиологического отделения больницы.

В соответствии с пунктом 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Минфина от 04.09.2007 г. N 75-н, по результатам ревизии (проверки) руководитель территориального органа Росфиннадзора выносит обязательное к рассмотрению представление о ненадлежащем исполнении бюджета, в котором должны быть указаны, в том числе предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации; соответствующие меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого представления) установлено, что принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В соответствии с п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 (в редакции от 26.02.2009) "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее. Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как указано выше, в соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого ненормативного акта возлагается на орган, который принял оспариваемый акт.

Исследовав и оценив материалы дела, суд сделал правильный вывод о том, что административный орган не доказал факт неэффективного использования Учреждением средств федерального бюджета.

С учетом изложенных обстоятельств и положений ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, разъяснений ВАС РФ, арбитражный суд правильно пришел к выводу о том, что ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области в данной конкретной ситуации не представлены доказательства тому, что именно неправомерные действия Учреждения привели к неэффективному использованию бюджетных средств.

Учреждению не вменяется нецелевое использование денежных средств.

Что касается обстоятельств настоящего дела, то Учреждению вменено ненадлежащее исполнение бюджетного процесса, а именно, неэффективное использование средств ФФОМС в сумме 1 514 856 руб. в результате оплаты повышенной стоимости ремонтных работ согласно актам приемки выполненных работ формы КС-2, составленным в соответствии с утвержденными локальными сметными расчетами. Вместе с тем в представлении в нарушение п. 123 Административного регламента не нашли отражение факты, выявленных проверкой нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, с указанием содержания нарушения, нормативно-правового акта, положения которого нарушены, что позволило бы административному органу, а впоследствии и суду прийти к выводу о неэффективном использовании бюджетных средств при оплате конкретного вида работ.

Из представления не представляется возможным определить, какие работы были оплачены в сумме, превышающей сметную стоимость, по каким актам данный факт установлен, расчёт суммы. Данное обстоятельство лишает сторону, а впоследствии и суд дать объективную оценку, выявленным обстоятельства, послужившим выдаче предписания.

Судом дана оценка содержанию оспариваемого представления.

Как указал суд, оспариваемое представление содержит общие фразы о принятии мер по недопущению нарушений бюджетного законодательства и не содержит конкретных предложений, мер, которые необходимо предпринять заявителю с целью надлежащего исполнения представления, что делает представление формальным и реально не исполнимым. Соответственно формальными были как ответ о рассмотрении представления, так и принятые меры.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что рассмотрение представления по существу и его исполнение само по себе не свидетельствует о его законности и обоснованности. Исполнение представления не лишает заявителя права оспорить его в судебном порядке.

Доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции и не опровергают правильности выводов суда первой инстанции, направлены исключительно на переоценку установленных по делу обстоятельств и не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта. В апелляционной жалобе её податель ссылается на те же нормы материального права, что и суд первой инстанции. Доводам, изложенным в апелляционной жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую оценку. Податель апелляционной жалобы не указывает, каким доводам суд первой инстанции не дал оценки, не представляет по делу новых доказательств и на наличие таковых не ссылается. Само по себе несогласие с выводами суда не может являться основанием для отмены судебного акта.

Арбитражный суд первой инстанции правильно применил нормы материального права, его выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подтвержденным собранными по делу доказательствами, отвечающими требованиям ст. ст. 67, 68, 71 АПК РФ. Нарушений норм процессуального права при принятии решения судом первой инстанции не допущено. Оснований для отмены либо изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ТУ Росфиннадзора в Волгоградской области.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 16 октября 2013 года по делу N А12-15711/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Волгоградской области (г. Волгоград) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Л.Б. Александрова

Судьи

С.Г. Веряскина Н.В. Луговской