Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2014 г. N 15АП-22393/13

город Ростов-на-Дону

12 февраля 2014 г.

дело N А53-23987/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 февраля 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевым А.В.,

при участии:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги": представитель по доверенности N НЮ-10/355 от 26.12.2013, Дудников А.С., паспорт

от Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области: представитель по доверенности N 38/11 от 09.01.2014, Ковалева Н.Б., удостоверение N 249

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.12.2013 по делу N А53-23987/2013, принятое судьей Бондарчук Е.В., по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Региональной службе государственного строительного надзора Ростовской области о признании незаконным и отмены постановления N 133150 от 11.10.2013,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Региональной службы государственного строительного надзора по Ростовской области (далее - служба) от 11.10.2013 N 133150 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 05.12.2013 в удовлетворении заявленного требования отказано. Судебный акт мотивирован тем, что действия Общества образуют состав административного правонарушения, установленного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Нарушений административного законодательства при производстве по делу судом не установлено, равно, как и обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении. Совершённое Обществом правонарушение нельзя признать малозначительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, принять по делу новый судебный акт, сославшись на то, что в процессе совершения административных действий имели место процессуальные нарушения, допущенные административным органом и связанные с ненадлежащим извещением самого общества о совершении процессуальных действий.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель Службы возражал против доводов апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в период с 03.09.2013 г. по 06.09.2013 г. в связи с поступившим обращением администрации Сальского городского поселения от 03.07.2013 N 31/2369 должностным лицом Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области проведена проверка факта самовольного строительства объекта "7-ми этажное здание в г. Сальске по ул. Железнодорожной".

Согласно акту проверки от 06.09.2013 г. заказчиком ОАО "РЖД", на основании договора строительного подряда N ТЭК-130943/С-КАВ начато строительство объекта капитального строительства 7-ми этажное здание в г. Сальске по ул. Железнодорожной.

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований пункта 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция спорного объекта осуществляется без разрешения на строительство - документа, подтверждающего соответствие проектной документации проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять реконструкцию объекта капительного строительства, при этом на спорном объекте выполнены следующие работы: земляные работы по устройству котлована, начаты работы по укреплению грунтов оснований фундаментов, произведено бурение скважин с последующим заполнением их бетонной смесью.

11.01.2013 уполномоченным лицом службы в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении N 133150 по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

11.10.2013 начальник Шахтинского территориального отдела Управления, рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, вынес постановление о назначении административного наказания N 133150, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Полагая, что постановление Службы о назначении административного наказания является незаконным, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток.

В силу частей 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

В соответствии с частями 3 и 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 статьи 52 Кодекса.

Следовательно, субъектами административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации может являться любое лицо, осуществляющее строительство, при этом ведение строительства подрядчиком не освобождает от ответственности застройщика (заказчика).

При осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицо, осуществляющее строительство, должно иметь проектную документацию, разрешение на строительство. При отсутствии разрешительных документов необходимо прекратить проведение строительных работ.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения состоит в совершении действий по осуществлению строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства при отсутствии разрешения на строительство.

Как следует из материалов дела, обществу в качестве противоправного деяния вменено то, что в нарушение требований статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция объекта осуществляется без разрешения на строительство - документа, подтверждающего соответствие проектной документации проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять реконструкцию объекта капительного строительства, при этом на спорном объекте выполнены следующие работы: земляные работы по устройству котлована, начаты работы по укреплению грунтов оснований фундаментов, произведено бурение скважин с последующим заполнением их бетонной смесью.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что обществом были предприняты все меры, направленные на недопущение осуществления строительства без полученного в установленном порядке разрешения.

Как следует из материалов дела, и подтверждается пояснениями лиц, участвующих в деле, реконструкция спорного объекта, начата обществом без наличия специального разрешения на строительство.

Выполняя требования градостроительного законодательства, общество как участник экономической деятельности, самостоятельно и на свой риск осуществляющее предпринимательскую деятельность, приняло все риски, связанные с возможным нарушением указанного законодательства. Общество при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, в которой это необходимо для соблюдения требований законодательства Российской Федерации имело возможность принять меры для не допущения совершения правонарушения и своевременного получения разрешения на строительство спорного объекта.

На основании вышеизложенных обстоятельств, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно статье 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из условий законности применения мер административного принуждения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

Нарушений прав и законных интересов общества при производстве по делу об административном правонарушении не допущено, производство по делу велось в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судом апелляционной инстанции не принимается довод апелляционной жалобы о том, что в процессе совершения административных действий имели место процессуальные нарушения, допущенные административным органом и связанные с ненадлежащим извещением самого общества о совершении процессуальных действий, в виду следующего.

В материалы дела представлено почтовое уведомление о получении 26.08.2013 г. представителем по доверенности Ходыревым Ю.В. ОАО "РЖД" по адресу регистрации юридического лица: г. Москва, ул. Новая Басманная, дом 2, уведомления службы от 19.08.2013 г. о проведении проверки при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства (л.д.56,57).

В материалы дела представлены копии уведомления на составление протокола от 06.09.2013 г. N 144, почтовая квитанция с идентификатором 34763166006343, распечатка сайта Почта России: отслеживание почтовых отправлений, из которого следует, что на дату составления протокола N 133150 от 20.09.2013 г. об административном правонарушении, уведомление было вручено 11.09.2013 г. обществу по адресу регистрации юридического лица (л.д. 44-48).

В материалы дела представлены копии уведомления о рассмотрении дела об административном правонарушении от 20.09.2013 г. N 167, почтовая квитанция с идентификатором 34763166012634, распечатка сайта Почта России: отслеживание почтовых отправлений, из которого следует, что на дату рассмотрения дела 04.10.2013 г., уведомление было вручено 16.09.2013 г. обществу по адресу регистрации юридического лица (л.д. 35-40).

В силу статьи 4 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" порядок оказания услуг почтовой связи регулируется Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2005 N 221 (далее - Правила).

Согласно пункту 32 Правил регистрируемые почтовые отправления и почтовые переводы принимаются в объектах почтовой связи с обязательным указанием адреса отправителя.

При приеме регистрируемого почтового отправления или почтового перевода отправителю выдается квитанция. В квитанции указываются вид и категория почтового отправления (почтового перевода), фамилия адресата (наименование юридического лица), наименование объекта почтовой связи места назначения, номер почтового отправления (почтового перевода).

Из пункта 34 Правил следует, что вручение простых почтовых отправлений, адресованных до востребования, регистрируемых почтовых отправлений, а также выплата почтовых переводов адресатам (законным представителям) осуществляются при предъявлении документов, удостоверяющих личность.

Поскольку заказным письмам, отправленным в адрес общества, присвоен идентификационный номер, то служба могла отследить его вручение адресату, воспользовавшись услугой отслеживания почтовых отправлений на официальном сайте предприятия "Почта России". Данная услуга предполагает внесение информации почтового идентификатора на каждом этапе пересылки в единую систему учета и контроля, благодаря чему через Интернет можно отследить прохождение почтового отправления.

Так, на момент составления протокола, рассмотрения дела об административном правонарушении на сайте предприятия "Почта России" была размещена информация о вручении обществу заказных писем, с почтовыми идентификаторами, присвоенными при отправке.

Свою позицию суд апелляционной инстанции основывает на позиции, изложенной в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15.10.2013 N 3563/13 по делу N А73-15103/2012.

Суд апелляционной инстанции также считает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что представитель Кривозуглов В.В., обладающий соответствующими полномочиями на основании доверенности N НЮ-10/253 от 14.09.2012 прибыл на рассмотрение дела 04.10.2013; вместе с тем, обществу была представлена возможность на представление дополнительных пояснений по делу и назначена другая дата рассмотрения дела - 11.10.2013, о чем общество было уведомлено через представителя по доверенности N НЮ-10/253 от 14.09.2012 г. Кривозуглова В.В.

Согласно части 2 статьи 25.1 Кодекса дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, привлекаемого к ответственности. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем его уведомлении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с пунктами 2, 4 части 1 статьи 29.7 Кодекса при рассмотрении дела об административном правонарушения подлежит установлению факт явки законного представителя юридического лица, выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке и причины неявки участников производства по делу и после этого принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Из приведенных норм следует, что лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола, рассмотрении дела об административном правонарушении. Протокол может быть составлен, дело - рассмотрено в отсутствие этого лица при условии надлежащего извещения о совершении данных процессуальных действий.

Вместе с тем статьей 25.5 Кодекса предусмотрено, что для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник. Защитник допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство. В качестве защитника может выступать адвокат или иное лицо. При этом полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

При этом Кодекс не устанавливает требования о включении номера дела об административном правонарушении в выдаваемую защитнику доверенность, равно как и не указывает отсутствие в ней номера дела в качестве основания для запрета или ограничения участия защитника, действующего на основании такой доверенности, в рассмотрении дела об административном правонарушении. Данный правовой вывод согласуется с постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.06.2011 N 2297/11.

Разъяснение, содержащееся в пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) о том, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле, касается особенностей доказывания факта извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела в том случае, если такой номер указан в доверенности, и не может рассматриваться как устанавливающее требование об обязательном его включении в содержание доверенности.

В силу пункта 10 постановления N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума от 10.11.2011 N 71), права, принадлежащие физическим лицам и законным представителям юридических лиц на основании статьи 28.2 Кодекса, могут осуществляться ими как лично, так и через защитника или иное лицо, действующее на основании доверенности (в том числе общего характера, содержащей полномочия на участие в административных делах), выданной этим физическим лицом или законным представителем юридического лица.

Поскольку при составлении протокола и при вынесении Постановления присутствовал представитель общества Кривогузов В.В. действующий на основании доверенности N НЮ-10/253 от 14.09.2012 (со сроком действия до 31.12.2013), которому обществом предоставлен широкий круг полномочий (в том числе и при рассмотрении материалов административного дела), а в материалах дела имеются доказательства, свидетельствующие об информировании непосредственно самого общества о совершении процессуальных действий, суд первой инстанции правомерно и обоснованно пришел к выводу о том, что процессуальных нарушений административным органом не было допущено и позиция заявителя в данной части заявления не может быть признана судом обоснованной.

При рассмотрении дела об административном правонарушении установленный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок административным органом не нарушен.

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что совершение указанного правонарушения не может быть отнесено к категории малозначительного.

В рассматриваемом случае существенная угроза охраняемым общественным отношениям выражается, прежде всего, в пренебрежительном отношении общества к формальным требованиям публичного права.

Соблюдение правил градостроительных норм направлено, прежде всего, на обеспечение безопасности жизни и здоровья людей.

Доказательств, подтверждающих отсутствие у общества реальной возможности соблюдения требований действующего законодательства, а также принятия всех мер, направленных на предупреждение совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях обществом не представлены и материалы дела об административном правонарушении таких доказательств не содержат.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что совершенное обществом правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не может быть квалифицировано как малозначительное. Кроме того, в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", применение статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является правом, а не обязанностью суда.

Одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности, учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Частью 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение.

Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет административную ответственность для юридических лиц в виде штрафа в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Как следует из материалов дела, обществу административным органом назначено минимальное наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Доводы апелляционной жалобы являлись предметом исследования арбитражного суда первой инстанции, который дал им надлежащую правовую оценку. Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов арбитражного суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.12.2013 по делу N А53-23987/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова