Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2014 г. N 18АП-413/14

г. Челябинск

19 февраля 2014 г.

Дело N А47-9739/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2014года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 февраля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Карпусенко С.А.,

судей Забутыриной Л.В., Серковой З.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Энгельгардт Е.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.11.2013 по делу N А47-9739/2013 (судья Евдокимова Е.В.)

Муниципальное образование Адамовский район Оренбургской области, п. Адамовка Адамовского района Оренбургской области (ОГРН 1025602489527) (далее - Муниципальное образование Адамовский район, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области, г. Москва (ОГРН 1037739085636) (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании убытков в размере 1 822 722 руб. 76 коп. (т.1, л.д. 7-12).

Определением суда первой инстанции от 25.09.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена Оренбургская область в лице Министерства финансов Оренбургской области, г. Оренбург (далее - Минфин Оренбургской области) (т.1, л.д. 1-2).

Решением суда первой инстанции от 29.11.2013 (резолютивная часть от 26.11.2013) исковые требования Муниципального образования Адамовский район удовлетворены в полном объёме (т.4, л.д. 20-23).

В апелляционной жалобе Минфин России просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт (т.4, л.д. 29-32).

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы Минфин России ссылался на то, что на момент вступления в законную силу ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ МБУЗ "Адамовская ЦРБ" находилась в ведении муниципального образования Адамовский район, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников указанного учреждения перешла к Администрации Муниципального образования Адамовский район. Меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, относятся к полномочиям органов местного самоуправления, затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МБУЗ "Адамоская ЦРБ" не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Восполнение недостатка денежных средств на вышеуказанные цели должно было решаться истцом в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации через бюджетное регулирование в форме затребования необходимых бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий. Минфин России ответственно только в части выплат компенсаций медицинским работникам федеральных организаций здравоохранения, поэтому считает себя ненадлежащим ответчиком. Таким образом, по мнению подателя апелляционной жалобы, в рассматриваемом случае отсутствует причинно-следственная связь между действиями (бездействием) Минфина России и возникновением убытков у истца. Материалы дела не содержат доказательств совокупности элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию в лице Минфина России по данной категории дел, в связи с чем оснований для удовлетворения иска у суда не имелось.

Муниципальное образование Адамовский район представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором по доводам апелляционной жалобы возразило, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Также истец в отзыве указал, что изложенные в обжалуемом решении выводы соответствуют нормам материального и процессуального права, в том числе бюджетного законодательства, регулирующего предоставление льгот отдельным категориям граждан. Суд первой инстанции полностью выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, а также применил закон, подлежащий применению по данному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание не явились.

Муниципальное образование Адамовский район в письменном ходатайстве просило рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

В соответствии со статьями 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в течение 2013 года, вступившими в законную силу, с Администрации Муниципального образования Адамовский район Оренбургской области в пользу 171 физического лица - работников МБУЗ "Адамовская ЦРБ", взыскано в общей сложности 1 822 722 руб. 76 коп., в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещение и отопление за различные периоды времени, начиная с 01.01. 2005 года.

Указанные решения суда исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается платежными поручениями, представленными в материалы дела, с отметкой Отдела казначейства исполнения бюджета финансового отдела администрации Адамовского района - "Оплачено" (ноябрь 2011 по июнь 2013- т.1 л.д. 49-152, т. 2 л.д. 1-151, т. 3 л.д.1-168).

Ссылаясь на то, что взысканная судебными решения сумма является убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с исковым заявлением о взыскании убытков. В качестве правового обоснования заявленных требований указал статьи 15, 16, 1069, 1071, 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральный закон N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статью 63 основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Удовлетворяя исковые требования в полном объёме, суд первой инстанции исходил из того, что сумма в размере 1 822 722 руб. 76 коп. является для истца убытками, понесёнными им в связи с неисполнением ответчиком своих обязанностей по предоставлению соответствующего финансирования. Поскольку финансовое обеспечение предоставления льготы является расходным обязательством Российской Федерации, и должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета, исковые требования признаны судом подлежащими удовлетворению за счёт казны Российской Федерации.

Выводы суда являются правильными, основаны на представленных сторонами доказательствах и требованиях действующего законодательства.

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ).

В целях реализации указанного закона, решениями Совета депутатов муниципального образования "Адамовский район" Оренбургской области N 65 от 29.12.2004, N 64 от 24.11.2006 устанавливались меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Адамовского района, которым определены меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения и коммунальные услуги, с установлением размера ежемесячной компенсации (л.д. 22-23).

Финансирование расходов, предусмотренных данными решениями, осуществляется за счет средств местного бюджета.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации (определение от 01.03.2007 N 129-О-П), закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле (пункт 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлено, что факт причинения истцу убытков в размере 1 822 722 руб. 76 коп. подтверждён материалами дела (решения судов, платёжные документы).

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации).

Таким образом, с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд пришел к правильному выводу о возложении обязанности по компенсации убытков истца на Российскую Федерацию в лице Минфина России.

В силу изложенного довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России судом апелляционной инстанции отклоняется как противоречащий фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Утверждение ответчика об отсутствии в материалах дела доказательств совокупности элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию, также подлежит отклонению.

Согласно пункту 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может потребовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

Учитывая, что меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, предусмотрены федеральным законодательством и Российской Федерацией в лице Минфина России не выделены денежные средства на реализацию таких мер, суд первой инстанций обоснованно пришел к выводу о том, что расходы на предоставление вышеуказанных льгот относятся к расходным обязательствам Российской Федерации, данные убытки подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на незаконность обжалуемого судебного акта апелляционной коллегией не принимается во внимание, поскольку является несостоятельной и не подтверждённой соответствующими доказательствами. Суд первой инстанции правильно оценил все имеющие значение для правильного разрешения указанного заявления обстоятельства и вынес законный и обоснованный судебный акт.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.11.2013 по делу N А47-9739/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.А. Карпусенко

Судьи

Л.В. Забутырина З.Н. Серкова