Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2014 г. N 18АП-1376/14

г. Челябинск

18 марта 2014 г.

Дело N А34-5460/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Серковой З.Н., Хоронеко М.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Киреевой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 по делу N А34-5460/2013 (судья Саранчина Н.А.).

Курганская область в лице Финансового управления Курганской области обратилась в Арбитражный суд Курганской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании с ответчика за счет казны Российской Федерации в пользу Курганской области убытков в размере 11 981 руб. 22 коп.

Решением арбитражного суда от 23.12.2013 исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска. По мнению подателя апелляционной жалобы, истцом не доказана необходимая совокупность условий для взыскания убытков, в частности, противоправность поведения ответчика, нарушение действиями ответчика прав истца. Как указано в апелляционной жалобе Минфина России, заявленную Финансовым управлением Курганской области сумму нельзя считать убытками по смыслу ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку данная сумма взыскана решением Курганского городского суда Курганской области от 29.08.2012, вынесенным по делу N 2-7225/2012. В рамках указанного дела суд установил источник финансирования в целях возмещения медработнику расходов на отопление, возложив обязанность возместить данные расходы на Курганскую область. Исполнение данного решения не свидетельствует о возникновении убытков, поскольку является исполнением обязательства лицом, определенным судом в качестве надлежащего ответчика. Ответчик считает, что оснований для применения разъяснений, данных в п. 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23) не имелось. Финансовое управление Курганской области к организациям, предоставляющим потребителям услуги, не относится. По мнению подателя апелляционной жалобы, судом неправильно истолкованы положения ст. 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), ч. 6 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан); неправомерно не применены подлежащие применению п. 1, 2 ст. 85, п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 3 Закона Курганской области от 07.09.2005 N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области", согласно которым предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящимся на территории Курганской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе путем размещения информации на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в судебное заседание представителей не направили. Ответчик представил ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Курганского городского суда Курганской области от 29.08.2012 по делу N 2-7225/2012 по иску прокурора Кетовского района Курганской области, поданного в интересах Николайчука Ивана Александровича (далее - Николайчук И.А.), за Николайчуком И.А. признано право на меры социальной поддержки в виде компенсации фактически понесенных расходов по оплате коммунальных услуг, в том числе на оплату стоимости природного газа, приобретенного для отопления жилого помещения; с Финансового управления Курганской области в пользу Николайчука И.А. взысканы денежные средства в размере 11 981 руб. 22 коп. в счет компенсации указанных расходов, понесенных в 2011 г. (л.д. 8-11).

На принудительное исполнение судебного акта 23.11.2012 выдан исполнительный лист (л.д. 12-15).

Платежным поручением от 11.04.2013 N 3619685 Финансовое управление Курганской области перечислило денежные средства в размере 11 981 руб. 22 коп. Николайчуку И.А. (л.д. 16).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванного судебного акта повлекло убытки бюджета Курганской области, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, Финансовое управление Курганской области обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии Законом N 122-ФЗ ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законом Курганской области от 07.09.2005 N 75 "О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области" установлены меры социальной поддержки для медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области, в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Установлено также, что финансирование данных расходов осуществляется за счет средств областного бюджета.

В целях реализации указанного закона постановлением администрации (правительства) Курганской области от 18.10.2005 N 379 утвержден порядок предоставления и финансирования мер социальной поддержки лиц, проживающих и работающих в сельской местности и рабочих поселках на территории Курганской области, которым определено, что компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг осуществляется в размере, определенном вышеназванным Законом.

Как следует из апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 15.12.2012, оставившего без изменения решение Курганского городского суда Курганской области от 29.08.2012, постановлением Правительства Курганской области от 27.10.2010 N 645 муниципальное учреждение "Кетовская центральная районная больница", в котором работал Николайчук И.А., с 01.01.2011 передано в государственную собственность Курганской области (л.д. 49-57).

Николайчук И.А. в 2011 г. понес расходы по оплате стоимости потребленной тепловой энергии в размере 12 193 руб. 08 коп., данная сумма расходов компенсирована ему частично, в размере 211 руб. 86 коп.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

В соответствии с разъяснениями п. 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела не усматривается выделение истцу из федерального бюджета денежных средств, достаточных для надлежащего исполнения субъектом Российской Федерации ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в связи с чем выплаченные истцом денежные средства физическому лицу - потребителю коммунальных услуг, имеющему право на компенсацию понесенных расходов, являются его убытками.

Принимая во внимание изложенное, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлениях от 16.12.1997 N 20-П, от 19.06.2002 N 11-П, от 23.04.2004 N 9-П, определениях от 01.03.2007 N 129-О-П, от 04.12.2003 N 415-О, от 15.02.2005 N 17-О, от 01.12.2005 N 521-О, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о возложении обязанности по компенсации убытков на Российскую Федерацию.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов, необходимых для взыскания убытков истцом не доказана, подлежит отклонению. Данный довод обоснованно отклонен судом первой инстанции, указавшего, что Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Довод Минфина России о том, что надлежащий субъект ответственности установлен решением Курганского городского суда Курганской области от 29.08.2012, является несостоятельным.

Несмотря на признание Курганской области лицом, обязанным компенсировать расходы физического лица, имеющего право на бесплатное предоставление коммунальных услуг, внутренние отношения истца и ответчика могут быть предметом самостоятельного иска, удовлетворение которого не означает пересмотр судебного акта по другому делу.

В данном случае убытки истца возникли в связи с исполнением последним обязательства по предоставлению льготы, затраты на которое должны в соответствии с действующим законодательством надлежащим образом финансироваться ответчиком. Доказательств выделения денежных средств в размере, достаточном для компенсации таких расходов, Минфином России не представлено.

Ссылка Минфина России на то, что Финансовое управление Курганской области не является организацией, предоставляющей по льготным ценам услуги, подлежит отклонению, поскольку данное обстоятельство не является препятствием для применения изложенных в п. 18, 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 разъяснений относительно вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг).

Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела, представленным в материалы дела доказательствам и доводам ответчика, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Минфина России не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 23.12.2013 по делу N А34-5460/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

З.Н. Серкова М.Н. Хоронеко