Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2014 г. N 06АП-798/14

г. Хабаровск

19 марта 2014 г.

Дело N А37-2023/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 марта 2014 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т.Д.,

судей Харьковской Е.Г., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лященко А.Ю.

при участии в заседании:

от Общества с ограниченной ответственностью "Стройвест": представитель не явился;

от Управления архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области: представитель не явился

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области

на решение от 22.01.2014

по делу N А37-2023/2013

Арбитражного суда Магаданской области

принятое судьей Кушниренко А.В.

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Стройвест"

к Управлению архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области

о признании незаконным и отмене постановления N 1 от 23.10.2013 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 01/05-12

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Стройвест" (далее - ООО "Стройвест", Общество) обратилось в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления N 1 от 23.10.2013 о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 01/05-12, вынесенного Управлением архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области (далее - административный орган, управление).

Оспариваемым постановлением заявитель был привлечён к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде наложения административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Решением суда первой инстанции от 22.01.2014 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Постановление Управления архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области N 1 от 23.10.2013 о наложении штрафа на Общество с ограниченной ответственностью "Стройвест" (ОГРН 1024900953110, ИНН 4909084358, адрес (место нахождения): Магаданская область, город Магадан, улица Портовая, дом 38) по делу об административном правонарушении N 01/05-12 признано незаконным и отменено.

Не согласившись с судебным актом, административный орган обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в связи с неправильным применением норм материального права, а также несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Управление архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области, ООО "Стройвест", извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участия в заседании суда апелляционной инстанции.

Управлением архитектуры и градостроительства администрации Магаданской области заявлено ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя, которое на основании положений статьи 159 АПК РФ судом апелляционной инстанции удовлетворено.

ООО "Стройвест" представлен отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым общество просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Суд апелляционной инстанции на основании положений части 1 статьи 268 АПК РФ повторно рассматривает дело по имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что ООО "Стройвест" осуществляет строительство объекта капитального строительства: "Две 3-этажные 12-квартирные блок-секции", расположенного по адресу: город Магадан, в районе жилого дома N 18 по Марчеканскому шоссе.

На момент проведения проверки, 15.10.2013 сотрудниками Управления установлено, что на указанном объекте капитального строительства выполнены работы по возведению надземной части блок-секции N 2, в том числе, устройство конструкций фундаментов, несущих конструкций надземной части, стен, перекрытия и покрытия, лестничных маршей, кровли. Обществом ведутся работы по внутренней отделке, устройству перегородок и монтажу внутренних инженерных сетей и сетей инженерно-технического обеспечения блок-секции N 2.

При этом разрешение на строительство N 1054900003366-301 от 02.04.2012, выданное Департаментом САТЭК сроком действия до 02.07.2013 на момент проведения проверки (15.10.2013) не было продлено, новое разрешение отсутствует, при этом работы по строительству указанного объекта капитального строительства на момент проведения проверки Обществом проводились.

На основании изложенного, Управление пришло к выводу, что заявителем осуществляется строительство без разрешения на строительство, что является нарушением части 2 статьи 51 ГрК РФ, свидетельствующее о наличии в действиях ООО "Стройвест" признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Указанные выводы административного органа зафиксированы в акте проверки N 1 от 15.10.2013 (т. 1 л.д. 55-57), по результатам которого составлен протокол N 1 от 18.10.2013 об административном правонарушении N 01/05-12 (т. 1 л.д. 74-77).

Как установлено судом, разрешение на строительство было продлено должностным лицом Департамента САТЭК 22.10.2013 до 31.12.2013 (т. 1 л.д. 84) на основании заявления ООО "Стройвест" N 589 от 18.10.2013 (входящий N 1-8349 от 18.10.2013), копия которого приобщена в материалы дела (т. 1 л.д. 78-83).

Названный протокол составлен с участием законного представителя общества - генерального директора Шумакова С.А.

23.10.2013 с участием генерального директора Шумакова С.А. начальником отдела строительного надзора Управления архитектуры вынесено постановлении N 1 о наложении штрафа в размере 500 000 руб. по делу об административном правонарушении N 01/05-12 от 23.10.2013.

Не согласившись с названным постановлением, ООО "Стройвест" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 4 статьи Закона N 294-ФЗ осуществление государственного строительного надзора, в том числе, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок может осуществляться с особенностями, установленными другими федеральными законами.

Так, согласно части 5 статьи 54 ГрК РФ к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учётом следующих особенностей организации и проведения проверок.

Так проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора (пункт 2 части 5 статьи 54): обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда (подпункт "б" пункта 2 части 5 статьи 54 ГрК РФ).

При этом согласно пункту 5 части 5 статьи 54 ГрК РФ предварительное уведомление юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, не требуется.

Следовательно, как обоснованно признал суд, Управление, с учётом фактических обстоятельств дела, не было обязано уведомлять юридическое лицо о проведении данной внеплановой проверки по обращению гражданки А.Ю. Перепелица.

Проанализировав процессуальные документы, составленные административным органом, с момента возбуждения дела об административном правонарушении до вынесения оспариваемого постановления о назначении административного наказания, в том числе, по вопросам порядка и способов уведомления ООО "Стройвест" о совершении отдельных процессуальных действий, суд не установил нарушений соответствующих процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, влекущих безусловную отмену оспариваемого постановления.

По существу вменяемого ООО "Стройвест" нарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ в связи с осуществлением работ на объекте капитального строительства по истечении срока, указанного в разрешении на строительство, суд пришёл к следующему.

Согласно части 1 статьи 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Как следует из буквального содержания диспозиции данной правовой нормы, административная ответственность может наступить только при соблюдении в совокупности двух условий: осуществление строительства/реконструкции объектов капитального строительства без разрешения и в случае, если предусмотрено получение указанного разрешения.

В то же время, как установил суд первой инстанции, материалами дела подтверждается и не оспаривается сторонами тот факт, что разрешение на строительство рассматриваемого объекта капитального строительства существовало и было получено ООО "Стройвест" 02.04.2012 (т. 1 л.д. 84), в то время, как административный орган приравнивает истечение срока действия выданного разрешения, полученного заявителем в установленном порядке (на момент проведения заявителем на объекте отделочных и иных внутренних работ), к отсутствию разрешения как такового.

То есть, по сути, управление, толкуя часть 1 статьи 9.5 КоАП РФ, применяет аналогию закона, включая в правонарушение деяние, не следующие, как обоснованно признал суд, из буквального токования рассматриваемой нормы.

Такое расширение объективной стороны административного правонарушения суд посчитал необоснованным в силу следующего.

Законодатель сам различает правовые основания и последствия получения разрешения на строительство и продления разрешения на строительство.

Так, именно при получении разрешения на строительство потенциальный застройщик на основании статьи 51 ГрК РФ запрашивает полный пакет документации, позволяющей оценить соответствие планируемого строительства нормам действующего законодательства, в том числе, критериям безопасности и выдать разрешение на строительство, либо отказать в его выдаче.

В то же время, в соответствии с частью 20 статьи 51 ГрК РФ единственным основанием для отказа в продлении разрешения на строительство является случай, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи заявления о продлении разрешения на строительство.

При этом, ни статья 51 ГрК РФ, ни иные нормы данного кодекса не предусматривают при рассмотрении вопроса продления разрешения на строительство истребование у застройщика дополнительных документов, либо проверку деятельности по строительству соответствующего объекта, в том числе, по соблюдению норм безопасности строительства.

Случаи, при которых осуществляются соответствующие проверки, специально установлены нормами ГрК РФ, при этом продление разрешения на строительство в них не входит.

Кроме того, в соответствии со статьёй 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) в пункте 4 постановления N 12-П от 18.05.2012 сформулировал правовую позицию, следующего содержания. Обращаясь к вопросу об общих принципах юридической ответственности, которые вытекают из Конституции Российской Федерации и по своему существу относятся к основам правопорядка, Конституционный Суд пришёл к следующим выводам: юридическая ответственность, по смыслу статьи 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями; наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического и правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности.

В подпункте 4.1 данного постановления Конституционный Суд указал, что устанавливая административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ), федеральный законодатель в силу имеющейся у него дискреции может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы, в частности определять такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, исходя из положений федерального закона, регламентирующего соответствующие правоотношения, которым противоправным деянием причиняется вред или создаётся угроза причинения вреда. В последнем случае такая конструкция состава правонарушения, по существу, предполагает привлечение к административной ответственности не за любое отступление от этих нормативных положений, а лишь за то, которое создаёт реальную угрозу причинения вреда охраняемому объекту.

При этом угроза может считаться реальной, если она была действительной (а не мнимой) и вред жизни и здоровью граждан, а также имуществу физических и юридических лиц не был причинён лишь по случайности или благодаря своевременно принятым мерам независимо от воли (усилий) лица, привлекаемого к административной ответственности.

Следовательно, расширение Управлением диспозиции описывающей объективную сторону административного правонарушения (применение аналогии закона), в том числе, по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, с учётом изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда является недопустимым как для административного органа, так и для суда, рассматривающего дело.

При этом, Конституционный Суд в пункте 5 постановления N 25-П от 08.11.2012 сформулировал правовую позицию следующего содержания. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, в силу статьи 120 Конституции Российской Федерации самостоятельно решая вопрос, подлежит ли та или иная норма применению в рассматриваемом им деле, уясняет смысл нормы, то есть осуществляет её казуальное толкование. Вместе с тем в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование действующего права.

По смыслу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" во взаимосвязи с его статьями 3; 6; 36; 79; 85; 86; 87; 96 и 100, конституционное истолкование нормативного акта или отдельного его положения, проверяемого посредством конституционного судопроизводства, как относящееся к компетенции Конституционного Суда, который, разрешая дело и устанавливая соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемого акта, в том числе по содержанию норм, обеспечивает выявление его конституционного смысла, является общеобязательным, в том числе для судов.

Конституционный Суд также указал, что из приведённой правовой позиции, неоднократно изложенной Конституционным Судом ранее в ряде своих решений, следует, что после вступления в силу решения Конституционного Суда применение судами общей юрисдикции или арбитражными судами в ходе рассмотрения конкретного дела, норм, признанных им не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и придание нормам, получившим в решении Конституционного Суда конституционно-правовое истолкование, смысла, расходящегося с их конституционно-правовым смыслом, исключаются, - иное во всех случаях свидетельствовало бы о судебной ошибке, допущенной судом при разрешении дела, а, следовательно, о нарушении статей 15 (части 1 и 2), 18, 120 и 125 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации, об отступлении от правовых позиций Конституционного Суда, выраженных в принятом по ходатайству Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Определении Конституционного Суда N 78-О от 05.02.2004, а также от сложившейся на его основании устойчивой практики судов Российской Федерации.

При этом суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом.

На основании изложенных правовых позиций Конституционного Суда, суд первой инстанции пришёл к правомерному выводу, что во вменяемом ООО "Стройвест" нарушении отсутствует один из обязательных элементов состава административного правонарушения - объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, следовательно, отсутствует состав административного правонарушения, вменённого Обществу в оспариваемом постановлении.

Таким образом, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, оценив на основании положений статьи 71 АПК РФ представленные в материалах дела доказательства, пришел к правильному выводу о том, что отсутствие состава административного правонарушения (обязательного элемента - объективной стороны) влечёт признание незаконным и отмену оспариваемого постановления административного органа N 1 от 23.10.2013 в соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ и пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, удовлетворив требование ООО "Стройвест".

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют правовые основания для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 211, 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Магаданской области от 22.01.2014 по делу N А37-2023/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.Д. Пескова

Судьи

Е.Г. Харьковская Е.А. Швец