Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2014 г. N 03АП-123/14

г. Красноярск

07 апреля 2014 г.

Дело N А74-5377/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 31 марта 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 апреля 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - судьи Иванцовой О.А.,

судей: Колесниковой Г.А., Севастьяновой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу нотариусов Усть-Абаканского нотариального округа Республики Хакасия Брошковой Тамары Геннадьевны и Бусыгина Алексея Юрьевича

на определение Арбитражного суда Республики Хакасия

от 05 декабря 2013 года о прекращении производства по делу N А74-5377/2013, принятое судьей Каспирович Е.В.,

при выполнении судебного поручения об организации видеоконференц-связи судьей Арбитражного суда Республики Хакасия Ципляковым В.В.,

при ведении видеозаписи судебного заседания и составлении протокола о совершении отдельного процессуального действия секретарем судебного заседания Арбитражного суда Республики Хакасия Загидуллиной А.Г.,

при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи и составлении протокола судебного заседания в Третьем арбитражном апелляционном суде секретарем судебного заседания Чистяковой Н.С.,

при участии в судебном заседании представителей, присутствующих в Арбитражном суде Республике Хакасия:

от заявителя (нотариуса Усть-Абаканского нотариального округа Республики Хакасия Брошковой Тамары Геннадьевны): Двигун М.А., на основании доверенности от 11.02.2014 N 19 АА 0211313, паспорта;

от заявителя (нотариуса Усть-Абаканского нотариального округа Республики Хакасия Бусыгина Алексея Юрьевича): Двигун М.А., на основании доверенности от 13.02.2014 N 19 АА 0208123, паспорта;

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия): Франскевич О.П., на основании доверенности от 14.06.2013 N 04-3505, паспорта,

установил:

нотариусы Усть-Абаканского нотариального округа Республики Хакасия Брошкова Тамара Геннадьевна и Бусыгин Алексей Юрьевич (далее - заявители, нотариусы, Брошкова Т.Г., Бусыгин А.Ю.) обратились в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ОГРН 1031900519243, ИНН 1901021801) (далее - ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконными приказа от 18.07.2013 N 175 "О возбуждении дела N 52-А-13 и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства", действий по истребованию у нотариусов информации и документов, об обязании устранить нарушения прав заявителей.

Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 05 декабря 2013 года производство по делу N А74-5377/2013 прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с данным судебным актом, заявители обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят отменить определение суда первой инстанции и разрешить вопрос по существу, ссылаясь на следующие доводы:

- настоящий спор подведомственен арбитражному суду, поскольку приказ от 18.07.2013 N 175 и определение от 23.07.2013 являются решениями - ненормативными правовыми актами;

- оспариваемые решение и действия приняты антимонопольным органом с превышением полномочий, не соответствуют закону, нарушают права нотариусов, незаконно возлагают обязанности по представлению документов, влекут негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- нотариусы не являются хозяйствующими субъектами в понимании Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции", не находятся в условиях конкуренции, реализуют публичные функции; приоритетное значение в вопросах регулирования нотариальной деятельности имеет специальный закон - Основы законодательства Российской Федерации о нотариате; антимонопольный орган не указан в перечне лиц, которые вправе требовать от нотариусов предоставления тех или иных документов; отношения, связанные с оплатой нотариальных действий и других услуг, оказываемых при осуществлении нотариальной деятельности, не являются предметом регулирования антимонопольного законодательства.

В судебном заседании представитель заявителей поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в дополнениях к апелляционной жалобе.

Представитель ответчика в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признал, сослался на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу и в дополнении к отзыву.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В антимонопольный орган поступило обращение гражданина о незаконных действиях нотариуса Абаканского нотариального округа, выразившихся во взимании необоснованно высокой стоимости услуг правового и технического характера при оформлении наследства, а также ограничении возможности обращения к другому нотариусу для оформления наследства в связи с разделением полномочий по ведению наследственных дел по буквам алфавита.

В целях осуществления государственного контроля за соблюдением в регионе антимонопольного законодательства в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольным органом направлен запрос в адрес Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия о предоставлении информации. Соответствующая информация представлена антимонопольному органу.

Антимонопольный орган направил в адрес Нотариальной палаты Республики Хакасия запрос о представлении информации.

Из представленной информации следует, что 03.12.2012 между нотариусами Усть-Абаканского нотариального округа Брошковой Т.Г. и Бусыгиным А.Ю. заключено соглашение о распределении наследственных дел по начальной букве фамилии наследодателя.

18.07.2013 руководителем антимонопольного органа издан приказ N 175 о возбуждении дела N 52-А-13 в отношении нотариусов Брошковой Т.Г. и Бусыгина А.Ю. по признакам нарушения пункта 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 23.07.2013 дело N 52-А-13 назначено к рассмотрению, к участию в рассмотрении дела в качестве ответчиков привлечены Брошкова Т.Г. и Бусыгин А.Ю., при этом нотариусам предложено представить обозначенную в определении информацию и документы.

Не согласившись с приказом от 18.07.2013 N 175 о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и с действиями антимонопольного органа по истребованию информации и документов, нотариусы обратились с вышеуказанным заявлением в арбитражный суд.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Прекращая производство по делу в связи неподведомственностью дела арбитражному суду, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что процессуальный документ антимонопольного органа (приказ от 18.07.2013 N 175), принятый в рамках производства по делу, и действия по истребованию информации и документов определением антимонопольного органа, не являются актами (действиями), которые могут быть обжалованы в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом следует понимать документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 153-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольная служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

При реализации данной функции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также по истребованию необходимых для этого документов (пункты 1, 11 части 1 статьи 23, статья 25, часть 6 статьи 44 Закона о защите конкуренции).

Согласно частям 5, 8, 12, 13 статьи 44 Закона о защите конкуренции при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела, издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

На этой стадии производства не устанавливаются факт нарушения антимонопольного законодательства и конкретный нарушитель, не выносится обязательное для исполнения предписание. Наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

В данном случае, действия антимонопольного органа получили свое документальное оформление в виде издания приказа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства и создании комиссии по его рассмотрению, а также принятия на основании данного приказа определения о назначении дела к рассмотрению.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 N 175 и определение от 23.07.2013 по делу N 52-А-13 не устанавливают факта нарушения заявителями антимонопольного законодательства и не предопределяет субъекта (субъектов) ответственности, а оформляет в предусмотренном законом порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех, в том числе и этих, обстоятельств по возбужденному делу.

В случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии), производство по делу в силу части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции подлежит прекращению.

Таким образом, сами по себе приказ и действия по истребованию документов не нарушают права и законные интересы заявителей, не влекут для них негативных последствий, не создают иные препятствия в их деятельности.

Приказ антимонопольного органа от 18.07.2013 N 175 и действия по реализации данного приказа, в том числе по истребованию информации и документов, не могут быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку являются процессуальными документами, принятыми в рамках производства по делу, возбужденному по признакам нарушения антимонопольного законодательства. Изложенное не исключает возможности для заявителей впоследствии оспаривать приказ и действия по его реализации при обжаловании принятых по результатам рассмотрения этого дела решения и предписания антимонопольного органа.

Данный вывод согласуется с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17.02.2009 N 14338/08.

Довод заявителей относительно того, что оспариваемый приказ является решением в понимании Закона о защите конкуренции (часть 8 статьи 44) и, соответственно, в силу положений статьи 52 указанного Закона может быть обжалован, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку основан на неверном толковании заявителями положений Закона о защите конкуренции. По смыслу данных норм в арбитражный суд могут быть обжалованы предписание и окончательное решение антимонопольного органа.

В пункте 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что в соответствии со статьей 41 Закона о защите конкуренции по окончании рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия принимает решение, которое в силу статьи 52 Закона может быть обжаловано, в том числе в арбитражный суд.

Ссылка заявителей на то, что оспариваемые решение и действия антимонопольного органа влекут негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку носит предположительный характер, не подтверждена какими-либо доказательствами.

Ссылка заявителей на судебную практику, в частности, на постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу N А53-25904/2012, не принимается судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку обстоятельства указанного выше дела касаются оспаривания решения и предписания антимонопольного органа, вынесенных по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, которые являются ненормативными правовыми актами в понимании главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также судом апелляционной инстанции не принимается ссылка заявителей на решение Арбитражного суда города Москвы и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-49279/2013, поскольку постановлением Федерального арбитражного суда Московской области от 06.02.2014 по делу N А40-49279/2013 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по указанному делу отменены, производство по делу прекращено применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Поскольку арбитражный суд не рассматривает заявление нотариусов по существу, доводы сторон, в частности, о распространении Закона о защите конкуренции на деятельность нотариусов, судом апелляционной инстанции не оцениваются.

В связи с отказом в удовлетворении требований апелляционной жалобы, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителей.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Хакасия от 05 декабря 2013 года по делу N А74-5377/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение месяца в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший определение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

Г.А. Колесникова Е.В. Севастьянова