Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2014 г. N 14АП-1351/14

г. Вологда

09 апреля 2014 г.

Дело N А66-9585/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 07 апреля 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 09 апреля 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Холминова А.А., судей Осокиной Н.Н. и Пестеревой О.Ю. при ведении протокола секретарём судебного заседания Комаровым О.С.,

при участии от Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери Бурше А.А. по доверенности от 30.08.2013 N 35/2214-и, от Администрации города Твери Тверской области Ковалевой И.И. по доверенности от 15.05.2012 N 32 и Лисицкой Л.А. по доверенности от 19.06.2012 N 39, от Тверской городской Думы Русланова В.А. по доверенности от 18.06.2013 N 18, Черемушкиной И.Б. по доверенности от 11.07.2013 N 22,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 20 декабря 2013 года по делу N А66-9585/2013 (судья Бачкина Е.А.),

установил:

Администрация города Твери (ОГРН 1066950062717), Тверская городская Дума (ОГРН 1076952017713) обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН 1036900080722; далее - УФАС, антимонопольный орган) от 22.07.2013 N 04-6/1-3-2013 в части признания незаконными последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери, в результате которых Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139.

В деле в качестве заинтересованных лиц участвуют Департамент благоустройства, дорожного хозяйства и транспорта администрации города Твери (ОГРН 1126952021657; далее - Департамент), Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" (далее - МУП "ЖЭК"), Контрольно-счётная палата города Твери, Управление муниципального заказа администрации города Твери.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 20.12.2013 заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013 в части признания незаконными действий Администрации города Твери и Тверской городской Думы, в результате которых МУП "ЖЭК" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствий с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

Департамент с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование ссылается на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель Департамента апелляционную жалобу поддержал по изложенным в ней основаниям.

УФАС в отзыве просит апелляционную жалобу оставить без удовлетворения. Однако считает, что имеются основания для отмены решения суда в части признания недействительным решения УФАС в отношении Администрации города Твери и Тверской городской Думы.

Тверская городская Дума и Администрация города Твери в отзывах и их представители в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители МУП "ЖЭК", Контрольно-счётной палаты города Твери, Управления муниципального заказа администрации города Твери в судебное заседание не явились.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что решение суда подлежит частичной отмене.

Поскольку УФАС в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что имеются основания для отмены решения суда в части признания недействительным решения УФАС в отношении Администрации города Твери и Тверской городской Думы, то решение суда на основании части 5 статьи 268 АПК РФ и пункта 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" проверяется судом апелляционной инстанции в полном объёме.

Как следует из материалов дела, УФАС было возбуждено дело N 04-6/1-3-2013 по материалам проверки, проведённой Контрольно-счётной палатой города Твери, о расходовании бюджетных средств, выделенных Департаменту в виде субсидий в размере 59 368 400 руб. (39 372 400 руб. на уборку магистральной улично-дорожной сети и вывоз снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и 19 996 000 руб. на приобретение спецтехники), с признаками того, что эти бюджетные средства Департаментом были перечислены МУП "ЖЭК" без применения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (том 1, лист 65) получателю бюджетных средств Департаменту были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города.

Пунктом 28 этого решения установлено, что субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и субсидии некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, предоставляются в порядке, установленном Администрацией города Твери.

Данный порядок предоставления из бюджета города Твери в 2012 году субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города (далее - Порядок) установлен постановлением Администрации города Твери от 27.09.2012 N 1502 с изменениями от 24.12.2012 N 1988 (далее - постановление N 1502).

В соответствии с этим постановлением N 1502 между Департаментом и МУП "ЖЭК" были заключены:

1) договор от 04.10.2012 N 79 о предоставлении субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города (том 3, лист 56) и дополнительное соглашение к нему от 02.11.2012 об увеличении субсидии (том 3, лист 126) на сумму 39 372 442 руб.;

2) договор от 27.12.2012 N 139 о предоставлении субсидий на возмещение затрат, связанных с приобретением комбинированных дорожных машин для выполнения мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города на сумму 19 996 000 руб. (том 3, лист 21).

При этом на момент заключения обоих указанных договоров (04.10.2012 и 27.12.2012) у МУП "ЖЭК" отсутствовали фактически понесённые затраты, связанные с обеспечением бесперебойного и безопасного дорожного движения, поддержанием надлежащего состояния улично-дорожной сети города и с приобретением для этого комбинированных дорожных машин. Так, затраты МУП "ЖЭК" по договору N 1 подтверждены актами о приёмке выполненных работ от 31.10.2012 N 1, 2, 3, от 30.11.2012 N 4, 5, 6, от 20.12.2012 N 9, 8, 7. Договор N 2 предусматривал возмещение затрат, связанных с приобретением 8 комбинированных дорожных машин. Субсидии в размере 19 996 000 руб. были перечислены Департаментом 27.12.2012 на счёт МУП "ЖЭК". При этом фактическая поставка спецтехники осуществлена в 2013 году, что подтверждается актами приёма-передачи техники от 31.01.2013 N 2712/1, 2712/2, от 31.01.2013 N 2712/3, 2712/4, от 20.02.2013 N 2712/5, 2712/6, 2712/7, 2712/8.

УФАС пришло к выводу, что в результате указанных последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента работы по содержанию улично-дорожной сети и приобретение техники в целях выполнения работ по содержанию улично-дорожной сети, обеспечиваемые за счёт средств бюджета города Твери и являющиеся муниципальными нуждами, были поручены одному из участников рынка этих работ - МУП "ЖЭК", аукцион на выполнение вышеуказанных работ в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, не проводился, начальная (максимальная) цена в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ, не определялась, контракты, отвечающие требованиям Закона N 94-ФЗ, с МУП "ЖЭК" не заключались, что свидетельствует о создании для МУП "ЖЭК" более льготных условий, о предоставлении ему муниципальной преференции с нарушением требований, установленных главой 5 Закона N 94-ФЗ, что противоречит запретам, установленным частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о кокуренции).

По итогам рассмотрения материалов проверки УФАС принято решение от 22.07.2013 N 04-6/1-3-2013 (том 1, лист 18) о признании последовательных действий Тверской городской Думы, Администрации города Твери и Департамента, в результате которых МУП "ЖЭК" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывозу снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139, нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с этим решением антимонопольного органа, Администрация города Твери и Тверская городская Дума обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми заявлениями.

Решение суда первой инстанции о частичном удовлетворении этих требований подлежит отмене в части в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых относятся обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Исходя из пункта 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под государственными или муниципальными преференциями подразумевается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путём передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путём предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В настоящем случае рассматриваемые договоры от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139 заключены между Департаментом и МУП "ЖЭК" не только на предоставление субсидий. Они также предусматривают поручение МУП "ЖЭК" выполнения работ по поддержанию надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города, а также закупке предназначенной для этого дорожной техники.

Так, целевое назначение субсидии на приобретение техники указано в пункте 1.1 договора от 27.12.2012 N 139 (том 3, лист 21). Конкретизация этой техники приведена в пункте 1.3 договора.

Согласно договору от 04.10.2012 N 79 (том 3, лист 56) субсидия предоставляется для возмещения затрат по выполнению МУП "ЖЭК" мероприятий поддержания надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города в соответствии с приложением к договору (пункт 1.1 договора). В пункте 1.3 договора и приложениях к нему (том 3, листы 60-90) указан подробный перечень работ по содержанию дорог города (с указанием наименований этих дорог, конкретных видов и объёмов работ по ним).

При этом до 4-го квартала 2012 года размещение муниципального заказа на выполнение указанных работ по поддержанию надлежащего состояния магистральной улично-дорожной сети города осуществлялось на конкурсной основе. На 4-й квартал 2012 года подобный конкурс не проводился, а работы были выполнены и профинансированы на основании рассматриваемого договора 04.10.2012 N 79 о предоставлении субсидии.

Таким образом, Департамент, заключая с МУП "ЖЭК" рассматриваемые договоры, фактически осуществил размещение муниципального заказа на производство работ для муниципальных нужд и закупку оборудования для этих целей. Оплата этих работ и техники была оформлена в виде субсидий.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), а также подпунктом 5 пункта 1 статьи 7 Устава города Твери, к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери и обеспечение безопасности дорожного движения на них.

Согласно части 1 статьи 53 Закона N 131-ФЗ расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ).

В силу статьи 69 БК РФ расходы местных бюджетов могут осуществляться в виде бюджетных ассигнований как на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, так и на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (статья 78 БК РФ).

Согласно статье 78 БК РФ субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, бюджетные ассигнования на финансирование обязательств муниципального образования, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, в том числе и по вопросам деятельности по ремонту и содержанию автомобильных дорог, могут быть предусмотрены в местном бюджете в виде бюджетных ассигнований на предоставление субсидий лицам в том случае, если у них возникают затраты или недополученные доходы в связи с их деятельностью, осуществляемой для нужд муниципального образования (например, если выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости, либо у исполнителя (подрядчика) возникают непредвиденные расходы, связанные с выполнением работ, оказанием услуг для муниципальных нужд).

Как указано выше, рассматриваемые договоры о предоставлении субсидий от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139 предусматривают выполнение работ по содержанию магистральной улично-дорожной сети. Эти работы являются работами для муниципальных нужд.

Отбор лиц для выполнения таких работ должен осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Доводы Департамента о том, что этот Закон N 94-ФЗ не распространяется на рассматриваемые отношения, являются необоснованными.

Как указано выше, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери относится к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, относятся к муниципальным нуждам.

В силу пункта 1 статьи 72 БК РФ, части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ, пункта 1 части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд требуется размещение заказов путём проведения торгов.

При этом финансирование затрат на услуги для муниципальных нужд осуществляется за счёт местного бюджета на основании контракта, заключённого по результатам торгов.

Так, согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ этот Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов.

В соответствии с частью 2 статьи 3 данного Закона под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения. Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.

На основании пункта 1 части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Получатели субсидий должны быть отобраны на конкурсной основе в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

Эти положения законодательства находятся во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 78 БК РФ, которым установлено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий должны определять, в частности категории и (или) критерии отбора лиц (производителей товаров, работ, услуг), имеющих право на получение субсидий.

Кроме того, согласно пункту 1 статьи 72 БК РФ (в редакции, действующей в рассматриваемый период) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

На основании изложенного лица - производители товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица) подлежат отбору на конкурсной основе в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

У данных лиц, ранее отобранных на конкурсной основе для производства работ для муниципальных нужд, в процессе выполнения этих работ могут возникнуть убытки и дополнительные затраты. Поэтому для покрытия этих убытков и затрат законодательством предусмотрена возможность предоставления из бюджета субсидий.

Таким образом, из приведённого выше законодательства следует, что в том случае, если субсидия направлена на финансирование работ (услуг, товаров), осуществляемых для муниципальных нужд, то эта субсидия из бюджета может быть предоставлена лицам, которые ранее на конкурсной основе были отобраны для производства этих работ.

В рассматриваемом случае подобного конкурсного отбора лица для производства работ по содержанию дорог города на 4-й квартал 2012 года проведено не было. Заключённым Департаментом с МУП "ЖЭК" договорами предусмотрена передача этих работ данному предприятию и финансирование их в виде субсидий.

Последствиями этих действий Департамента явилось не только отсутствие торгов на выполнение работ, закупку техники, являющихся муниципальными нуждами, но и неясная процедура определения стоимости работ и техники, отсутствие сроков их выполнения и ответственности исполнителя, что также ограничивает конкуренцию и нарушает требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, как указано выше, законодательством предусмотрено, что у лиц, отобранных на конкурсной основе для производства работ для муниципальных нужд, в процессе выполнения этих работ могут возникнуть затраты или недополученные доходы.

Согласно проведённому выше законодательству субсидии могут быть использованы для компенсации этим лицам их затрат или недополученных доходов в связи с их деятельностью, осуществляемой для муниципальных нужд (пункт 1 статьи 78 БК РФ).

Таким образом, затраты или неполученные доходы у этих лиц должны уже возникнуть. В рассматриваемом случае, как указано выше, они ещё не возникли.

Являются необоснованными доводы апелляционной жалобы Департамента о том, что законодательство не запрещает предоставление субсидий на возмещение затрат до возникновения последних.

Эти доводы противоречат норме пункта 1 статьи 78 БК РФ, согласно которой субсидии предоставляются в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Таким образом, затраты или недополученные доходы уже должны иметься на момент предоставления субсидии. В противном случае затраты, которые ещё не возникли, являются ценой услуг и работ, так как определяют цену, по которой эти услуги и работы будут осуществлены. Недополученные же доходы могут быть оценены в качестве таковых лишь после выполнения работ, оказания услуг при подведении их финансовых итогов.

Доводы апелляционной жалобы Департамента о предоставлении субсидий поэтапно за выполненные работы не опровергают того обстоятельства, что решение о предоставлении субсидии конкретному лицу (МУП "ЖЭК") было принято до возникновения у того затрат.

Согласно пункту 26 решения Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", а также согласно пункту 1.2 Порядка органом, ответственным за распределение запланированных в бюджете города Твери на 2012 год субсидий, является Департамент, в действиях которого и были выявлены нарушения.

Поэтому является верным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Департамента нарушений законодательства.

Суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что установление решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" финансирование деятельности по ремонту и содержанию автомобильных дорог (дорожной деятельности) является законным и соответствующим бюджетному законодательству.

Тверская городская Дума, определяя в этом решении субсидию, не предусматривает конкретного её получателя. Данная субсидия запланирована ею неопределённому кругу лиц в случае возникновения у них затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города, что соответствует бюджетному и антимонопольному законодательству.

Само по себе включение Тверской городской Думой в бюджет города Твери на 2012 год субсидии лицам (производителям товаров, работ, услуг) на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети города Твери не порождает для Администрации города Твери и Департамента невозможность проводить установленные федеральным законодательством конкурсные процедуры по вопросам местного значения (в том числе по содержанию магистральной улично-дорожной сети города Твери) и не вынуждает их нарушать антимонопольное законодательство.

Пунктом 28 указанного решения Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 установлено, что рассматриваемые субсидии предоставляются в порядке, установленном Администрацией города Твери. Это соответствует требованиям подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ, устанавливающего, что субсидии из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете, и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления.

На основании изложенного решение Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 не имеет нарушений Закона о конкуренции.

Администрацией города Твери издано постановление от 27.09.2012 N 1502 (в редакции постановления от 24.12.2012 N 1988), которое утверждает Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат по выполнению мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города (далее - Порядок; том 1, лист 93).

Пунктом 2.3 этого Порядка предусмотрено, что получателями субсидии являются лица - производители товаров, работ, услуг, осуществляющие комплекс мероприятий в целях обеспечения бесперебойного и безопасного дорожного движения и поддержания надлежащего технического состояния магистральной улично-дорожной сети города Твери (том 1, лист 95).

В судебном заседании представители Администрацией города Твери пояснили, что в этом пункте Порядка имеется в виду, что субсидии предоставляются тем лицам, которые ранее были отобраны на конкурсной основе для осуществления соответствующих работ (услуг) для муниципальных нужд, и с кем по итогам этого конкурса заключён муниципальный контракт на эти работы.

Однако подобное Порядок, как в названном пункте, так и в других его положениях, прямо не предусматривает, поэтому допускает различное его толкование.

В этой связи Департамент ссылается на то, что указанное положение Порядка было им истолковано таким образом, что субсидии предоставляются любым лицам, подавшим заявку и отвечающим определённым Порядком критериям, в том числе и тем лицам, с кем не был на конкурсной основе заключён договор на выполнение работ для муниципальных нужд.

Доводы Администрации города Твери о том, что Порядок содержит нормы о конкурсном отборе получателей субсидии, являются необоснованными.

Так, пункты 2.3, 2.4 Порядка (о критериях к претендентам на получение субсидии и о заявочном характере рассмотрения их обращений), а также иные нормы Порядка не предусматривают какие-либо методики (параметры) отбора получателя субсидии в случае наличия нескольких соответствующих критериям пункта 2.3 претендентов на неё.

Таким образом, Администрация города Твери, издав названное постановление, допускающее указанную неоднозначную трактовку, тем самым создала условия для совершения рассматриваемого нарушения, сделала его возможным.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые не только приводят, но и могут привести к ограничению конкуренции, в том числе предоставление муниципальной преференции.

Согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 по делу N А66-7056/2010, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции. В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нём.

Поэтому является законным и обоснованным решение антимонопольного органа о признании действий Администрации города Твери нарушающими часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Решение суда первой инстанции в части признания недействительным решения антимонопольного органа в этой части в отношении Администрации города Твери подлежит отмене. В удовлетворении заявленных требований Администрации города Твери в этой части надлежит отказать.

На основании изложенного в результате действий Администрации города Твери и Департамента в нарушение установленных законодательством Российской Федерации правил не были проведены торги на выполнение работ для муниципальных нужд, а Департамент напрямую профинансировал не выбранную по итогам торгов коммерческую структуру - МУП "ЖЭК" путём предоставления ей субсидий на возмещение затрат по содержанию магистральной улично-дорожной сети и закупке техники, предусмотренных решением Тверской городской Думы от 27.12.2011 N 417 "О бюджете города Твери на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (с изменениями), при отсутствии у МУП "ЖЭК" на момент заключения договора о предоставлении субсидии каких-либо затрат (недополученных доходов).

Удовлетворение потребностей муниципального образования посредством поручения МУП "ЖЭК" работ и закупки спецтехники, а также выделения для их оплаты бюджетных средств без осуществления конкурсных процедур является нарушением пункта 1 статьи 72 БК РФ, части 1 статьи 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ.

Подобные действия являются предоставлением предприятию (МУП "ЖЭК") муниципальных преференций.

Так, согласно пункту 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под государственными или муниципальными преференциями подразумевается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путём передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путём предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

В рассматриваемом случае МУП "ЖЭК" получило исключительный доступ к объёму работ (товаров), финансируемых из бюджета города Твери, и на значительно более льготных условиях.

В соответствии частью 1 статьи 19 Закона N 135-ФЗ государственные или муниципальные преференции предоставляются исключительно в целях, поименованных в названной норме, в том числе в целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 19 Закона N 135-ФЗ государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и её конкретного получателя.

В рассматриваемом случае согласие антимонопольного органа не было получено.

На основании изложенного, в действиях Администрации города Твери и Департамента имеется нарушение части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Также в обоснование апелляционной жалобы Департамент указал, что абзац второй резолютивной части обжалуемого решения Арбитражного суда Тверской области какой-либо смысловой нагрузки не несёт и не может быть исполнен.

Эти доводы являются необоснованными.

В абзаце втором резолютивной части решения суда указано: "Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013 в части признания действий Администрации города Твери и Тверской городской Думы, в результате которых МУП "ЖЭК" получил субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывоз снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствий с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139, недействительным".

Предметом судебного рассмотрения по настоящему делу является решение антимонопольного органа 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013, которым названные действия Администрации города Твери и Тверской городской Думы признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о конкуренции. Таким образом, эти действия Администрации и Думы признаны незаконными, то есть недействительными.

В этой связи суд первой инстанции признал недействительным решение антимонопольного органа в части признания названных действий Администрации и Думы недействительными.

На основании изложенного решение суда первой инстанции подлежит отмене в части в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 20 декабря 2013 года по делу N А66-9585/2013 отменить в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013 в части признания действий Администрации города Твери, в результате которых Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" (МУП "ЖЭК") получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывоз снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139, недействительными.

Отказать в удовлетворении требований Администрации города Твери в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области от 22.07.2013 по делу N 04-6/1-3-2013 в части признания действий Администрации города Твери, в результате которых Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-эксплуатационный комплекс" получило субсидии на выполнение работ по уборке магистральной улично-дорожной сети и вывоз снега в городе Твери в IV квартале 2012 года и на приобретение спецтехники в соответствии с договорами от 04.10.2012 N 79 и от 27.12.2012 N 139, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

А.А. Холминов

Судьи

Н.Н. Осокина О.Ю. Пестерева